Операция «преемник» в Кыргызстане: контекст и коридор возможностей

Президент Атамбаев, стесненный в рамках заданного коридора возможностей, обусловленных политической культурой, структурой экономики, геополитическим положением и под влиянием внешних вызовов, понимал, что сформировать образ врага в лице одного президента по силам любой оппозиции, учитывая социально-экономическое положение страны и желание геополитических игроков «порулить» местной политикой. Ключевой линией его президентства стала попытка пройти между Сциллой ослабления олигархического парламента и Харибдой несоздания собственной «семьи», которая, сломав внутриэлитный баланс, могла привести к новой «революции».

Закономерности функционирования политической системы Кыргызстана

Осенью 2017 года в Кыргызстане должны пройти президентские выборы. Учитывая слабость государственных институтов и неразвитость гражданского общества в его «западном» понимании, выборы президента в Кыргызстане – это, во многом, выбор как внешнего курса развития страны, так и внутренней политики (определение того, кто и как будет распределять все виды ресурсов).

Часть элиты объединялась на защиту своих экономических интересов (а часто и жизни) и при поддержке внешних игроков конфигурировала новый баланс

За 25 лет государственной независимости в стране сформировалась определённые закономерности функционирования политической системы, а именно:

Политические процессы в Кыргызстане с середины 1990-х годов стали характеризоваться контрмодернистскими тенденциями: усиление авторитарного президентского правления, коррупция и произвол чиновников;
Невозможность удержать политическую власть без поддержки чиновников и бизнесменов, имеющих широкие патронажные и клановые сети. Платой за поддержку является «ярлык» на кормление (должность, тендеры, отсутствие давления на бизнес);
Слабый организационно и финансово, даже по сравнению с другими странами ЦА, государственный аппарат как институт развития инфраструктуры, созданий образов будущего, правоприменение законов, норм, правил является слабым звеном (низкий темп преобразований) реализации любых реформ, инициатив;
Построение институтов и практик в сфере государственного управления, которые не соответствуют фактическому строению и функционированию общества, элит;
Отсутствие ресурсов (прежде всего, финансовых) для построения устойчивой вертикали власти, что ставило всегда под угрозу проведение любых системных реформ антикоррупционной направленности;
Элиты стремились заполучить максимальную региональную автономность и неподсудность через процесс усиление парламентской республики;
Постоянное влияние внешних акторов (государства, корпорации, наркокартели) на политический процесс в республике;
На президентских выборах побеждает компромиссный политик с максимально представительными группами поддержки из политических элит и внешней финансовой, информационной и имиджевой поддержкой;
После каждой «революции» политическая система теряла институциональную память, доверие инвесторов, падало качество государственного управления на фоне «кадровой турбулентности», «правового нигилизма» и передела собственности.

За годы независимости произошли две неправовые смены (реорганизации) режимов в 2005 году и в 2010 году. Внешне эти процессы напоминали народную революцию в формате майдана или народного бунта, но, по факту, были внутриэлитными процессами устранения дисбаланса между региональными элитами. Суть дисбаланса заключалась в том, что монополизация на насилие и распределение ресурсов одним кланом (понимается в расширенном виде: родственники, друзья, клиенты) приводили к тому, что оставшаяся часть элиты объединялась на защиту своих экономических интересов (а часто и жизни) и при поддержке внешних игроков конфигурировала новый баланс.

Эти неправовые реорганизации элитного дисбаланса имели ситуативную геополитическую ориентацию, но не меняли уровень компетенции, структурные связи и ценностную модель элиты и чиновников.

О. Текебаев надеялся предотвратить создание нового «дракона» (узурпатора, опирающегося на своих родственников, группу зависимых чиновников и аффилированных бизнесменов)

Эпоха А. Атамбаева: ослабляя парламент, чередуя премьеров

Де-юре президентские полномочия А. Атамбаева, выигравшего выборы, определялись конституцией, принятой на референдуме 27 июня 2010 года, и балансом, который был достигнут между геополитическими игроками и внутриэлитными кланами. Как справедливо отметил руководитель Аппарата А.Атамбаева Ф.Ниязов: «5,5 лет назад Розу Исаковну (действующего на тот момент президента) затыкали в парламенте. Спикер, когда она выступала с докладом, сказал, что ее время закончилось. Она ответила, что ей нужно еще 10 минут. В итоге ей дали всего 2 минуты. Ситуация в 2011 году: страну трясло»[1].

При принятии конституции 2010 года лидер партии «Ата-Мекен» О. Текебаев, как главный ее идеолог и опытный политик, сделал ставку на трансформацию республик из президентской в парламентскую, надеясь таким образом предотвратить создание нового «дракона» (узурпатора, опирающегося на своих родственников, группу зависимых чиновников и аффилированных бизнесменов). Поэтому конституция 2010 года предусматривала увеличение количества депутатов с 90 до 120, вводя при этом правило о том, что одна партия не может занять больше 65 мест. Более того, политические партии не разрешено создавать на этнической или религиозной основе. Гражданин имеет право быть избранным на 6 лет Президентом, но не может быть избранным дважды. До 2020 года веден мораторий на изменение конституции парламентом.

Вертикаль власти А. Атамбаева: частые премьеры, верные силовики

В ходе первого этапа (2010-2015), пришедшая к власти команда А. Атамбаева (на тот момент богатого бизнесмена, опытного политика, поработавшего и министром, и дважды премьер-министром) столкнулась с тем, что в парламенте, избранном в октябре 2010 года, было сильно влияние оппозиционных партий: «Ата-Журт» имела 28 мест в парламенте, «Республика» – 23, Ата-Мекен» – 18.

Это было время новых надежд, но «отсутствие на тот момент в кыргызском социуме нескольких сильных, стабильно действующих политических партий привело к тому, что у парламентаризма не было надежной социально-политической опоры, и президент, опираясь на свою прошедшую в парламент партию (СДПК – 26 мест в парламенте), финансовые, медийные и силовые ресурсы, смог (и, скорее всего, был вынужден) стабилизировать политическую систему, взяв под неформальный контроль судебную власть и силовые структуры. Это ослабило формально сильную власть парламента»[2].

По конституции президент имел следующие полномочия:

Представление кандидатур судей на должности судей Верховного суда, прокуроров (статья 64/3 Конституции КР);
Назначение и освобождение от должности членов правительства – руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей (статья 64/4-2 Конституции КР);
Назначение с согласия Жогорку Кенеша Генерального прокурора; (статья 64/4 Конституции КР).

Используя их вкупе с неформальными рычагами власти (личные финансы, поддержка большинством партии СДПК, своя патронажная сеть), а также при поддержке элит России и Казахстана, Атамбаев смог превратить де-юре гибридную парламентско-президентскую систему в президентскую.

При отставке Джоомарта Оторбаева и Темира Сариева аппарат президента руководствовался узкокорыстными интересами

Воспользовавшись неоднородностью парламента, неразвитостью партийной системы за пять лет, власть обвинила восемь депутатов из «Ата-Журта» (основная оппозиция президентской партии «СДПК») в различных преступлениях. И только на одного депутата от СДПК, М. Орозбаева, завели уголовное дело за мошенничество. За давностью лет парламентарий к ответственности привлечен не был.

Регулярно заводимые уголовные дела (с лишением последующим лишением депутатской неприкосновенности) против целого ряда видных депутатов показали, что парламентскую неприкосновенность в рамках действующей системы получают только те депутаты, которые отказываются от политических амбиций, идущих вразрез с аппаратом президента.

И история во многом трагической для Кыргызстана борьбы между легендарным парламентом и президентом А. Акаевым повторилась снова, но уже в виде фарса, еще раз продемонстрировав, что существуют объективные предпосылки (возможности) для концентрации власти в рамках института президентства.

Именно в этот период инструмент регулярной смены премьер-министров заложил основы для укрепления президентской власти. О. Текебаев отмечает, что, убрав по объективной необходимости Омурбека Бабанова и Жанторо Сатыбалдиева, «окружение президента усвоило из этого урок, и сделало для себя вывод – чем чаще правительства будут меняться, тем больше укрепится их влияние. И правительство, вместо того, чтобы становиться самостоятельным органом, превращается в придаток аппарата президента. Если при отставке Бабанова и Сатыбалдиева мы руководствовались революционной целесообразностью, по логике противостояния между революционными и контрреволюционными силами, то при отставке Джоомарта Оторбаева и Темира Сариева уже аппарат президента руководствовался узкокорыстными интересами»[3].

Лидер партии «Ата-Мекен» признает свою ошибку в том, что не предусмотрел совмещение депутатской деятельности и работы в правительстве, и в итоге за «последние пять лет всех, от кого хотели избавиться, отправляли в правительство и оттуда в политическое никуда. Например, Камилу Талиеву, Токона Мамытова, Гульнару Асымбекову, Абдырахмана Маматалиева, Акылбека Жапарова»[4].

Понимая всю важность наличия парламентского большинства, политические группы и олигархические группы из окружения нынешнего президента, осознавая, что со сменой власти ослабнет и их влияние, решили усилить свое представительство в парламенте.

Трансформация парламентской системы в условиях сильного президента и диктата партийных бонз

Второй этап президентства А. Атамбаева начался в октябре 2015 года. Тогда по итогам выборов в парламент шестого созыва, правящая партия СДПК и ее протеже, партия «Кыргызстан», получили 56 мандатов из 120 в парламенте, что значительно укрепило парламентскую систему на основе президентской коалиции. «Высококонкурентные (соревновались финансами и силой патронажных групп) парламентские выборы в республике прорисовали внутриэлитную расстановку сил, когда в парламент смогли попасть наиболее влиятельные политики, готовые играть по правилам действующего президента и встраиваться в вертикаль власти, но до тех пор пока им гарантируется политическая неприкосновенность»[5].

Президент же получил почти готовую коалицию. Такой расклад сил позволяет сформировать правительство, взяв в коалицию одну или две партии, закулисно заключив с ними соглашение о разделе сфер финансово-политического влияния. Система нестабильна, но единственная возможная в рамках сложившейся локальной политической культуры.

Конституция 2010 года заложила основы той парламентской системы безответственности на основе политических группировок (трактуемых, как личностные партии, опирающиеся на патронажные сети)

В конституции 2010 года изначально были заложены (скорее всего, О. Текебаевым) ограничители, которые позволяли партиям, особенно, входящим в коалицию формировать прочный договор о дележе мест в правительстве, что обеспечивало контроль за ресурсами. Именно поэтому в конституции не раскрыт механизм одиночного освобождения от должности члена правительства. Не стоит забывать, что конституция принималась до парламентских выборов 2010 года, и лидер партии «Ата-мекен» наделся получить многочисленную депутатскую группу в парламенте и получить весомую квоту на формирование правительства из своей «группы» спонсоров и ставленников. Но вышло не совсем так, как он задумывал. Партия «Ата Мекен» во главе с бессменным лидером Омурбеком Текебаевым, автором нынешней конституции и политиком, развалившим четыре парламентские коалиции в парламенте пятого предыдущего созыва, набрала всего 7,8 процентов (11 мандатов).

Кыргызстан, в отличие от своих соседей по региону – формально парламентская республика, в рамках которой лидеры партий формируют правительство и другие подотчетные им госорганы и в итоге имеют влияние на распределение финансовых, информационных и административных потоков для своих патронажных сетей.

История Жогорку Кенеша пятого созыва (2010-2015 г.) – это наглядный пример того, как формальный институт (парламент) не соответствует реалиям политической жизни. Конституция 2010 года заложила основы той парламентской системы безответственности на основе политических группировок (трактуемых как личностные партии, опирающиеся на патронажные сети). «Депутаты Жогорку Кенеша не связаны императивным мандатом. Отзыв депутата не допускается»[6]. За время пятого созыва рассыпались на мелкие группы и отдельных депутатов партии «Ата-Журт» и «Республика». Партийные боссы, которых было всего два-три десятка на 120 депутатов, искали возможность «зацементировать» депутатов в рамках одной партии. Так как именно партийные боссы выступали основными спонсорами выборов и надеялись конвертировать полученные депутатские места в политическое влияние.

С 31 июня 2015 г. президент страны Алмазбек Атамбаев законодательно запретил депутатам не входить в состав фракции при ее формировании и оставаться свободным депутатом, а также объединяться в депутатские группы вне фракции. Диктат партийных лидеров и олигархов, спонсирующих партии, усилился. Это было сделано в преддверии новых парламентских выборов, которые должны были «пересобрать» парламент на новых принципах:

Большие общенациональные партии были вынуждены включать в свой состав региональных лидеров из всех областей, чтобы преодолеть региональный порог в 0,7 % в каждой области;
Доступ в парламент стал более открытым для влиятельных региональных лидеров, что позволяло спускать пар в парламенте, а не растить региональных сепаратистов;
Политсовет партии почти полностью контролирует деятельность партийных групп в парламенте;
Парламентское место для рядового депутата давало защищённость от уголовного преследования лишь в том случае, если он состоял в партии, которая не шла наперекор «генеральной линии» президента.

И уже в шестом созыве Жогорку Кенеша даже оппозиция (отличавшаяся лишь тем, что сожалела о том, что не набрала большинство мест в парламенте) «добровольно-принудительно» стала системным элементом президентско-парламентской системы, которая устраивала большинство участников процесса.

28 июля 2016 года фракции «СДПК», «Республика – Ата-Журт», «Онугуу-Прогресс» и «Кыргызстан» предложили провести референдум по изменению Конституции страны.

Оппозиция «добровольно-принудительно» стала системным элементом президентско-парламентской системы, которая устраивала большинство участников процесса

Трудности передачи власти: бояре против дворян

С какого-то момента А. Атамбаев стал частью классической системы чиновничьей олигархии (со страновой родо-клановой спецификой), в рамках которой есть лидер, являющийся центром сложной системы переплетения интересов различных поддерживающих его персоналий и групп. Лидер определяет персоналии, которые обеспечивают контроль за ресурсами, потоками, институтами, но он не может определять тип связей в политической системе, ценности и мотивацию участников.

Став президентом, А. Атамбаев стал расширять свою клиентско-патронажную сеть, дополняя тех, кто многие годы работал с ним в бизнесе, молодыми чиновниками и «боярами» (влиятельными чиновниками, представляющими определенный региональный клан). Так сформировалась группа приближенных к президенту чиновников (дворян) а-ля «князь Меншиков», которые получили широкие политические полномочия, не имея за собой серьезной электоральной и финансовой поддержки. Это: Сапар Исаков, заведующий отделом внешней политики Аппарата Президента КР в ранге заместителя руководителя Аппарата; Темир Джумакадыров, секретарь Совета обороны КР; Абдил Сегизбаев, председатель Государственного комитета национальной безопасности. Противостоит им группа «бояр». К этой группе присоединился ряд друзей и помощников А. Атамбаева. Наиболее яркие представители этой группы: Икрамжан Илмиянов, советник президента, клан Жээнбековых (экс-спикер, действующий премьер-министр), Аалы Карашев (советник президента). Между этими группами с 2015 года идет противостояние, видимое внешнему наблюдателю только по кадровой чехарде, когда каждая группа усиливает свое влияние, готовясь к новой политической реальности. Одним из ярких элементов которого стало дело экс-руководителя аппарата президента КР Данияра Нарымбаева.

Чиновничьему олигархату, опирающемуся на родо-клановые структуры и свои патронажные сети, необходимы гарантии неподсудности, возможность вести «бизнес» через доступ к административному ресурсу

С конца 2015 до лета 2016 года политическая система Кыргызской Республики обрела некую стабильность, характерными чертами которой были:

Аппарат президента стал кузницей кадров для госорганов, подчиненных президенту. После работы в АП были назначены: Индира Джолдубаева (Генеральный прокурор КР), Абдиль Сегизбаев (председатель ГКНБ), Улукбек Марипов (Председатель счетной палаты КР) и многие другие.
Парламент почти полностью был подчинен команде президента и утратил возможность влиять на значимые решения в силу того, что президент имел пропрезидентское большинство.
Система стала личностной: почти все значимые должности были назначены А. Атамбаевым или были согласованы с ним. Почти все знаковые политики не раз заявляли, что президент «ведет с ними диалог», он их друг, у них «хорошие отношения», он замолвит слово за него во время парламентских выборов.
Ключевым вопросом стал вопрос 2017 года. От того пойдет ли действующий президент на выборы, зависела лояльность его команды уже в конце 2015 года.

В отличие от К. Бакиева, родственники которого почти сразу приступили к открытому дележу ограниченной финансово-ресурсной «кормовой базы», действующему президенту удалось довольно долгое время (как минимум до парламентских выборов 2015 года) не нарушать внутри элитного баланса и не замыкать все финансовые ресурсы на себя. Не раз объявлявшаяся борьба с коррупцией не дала сколько-нибудь значимых результатов, потому что сама система родо-клановых элит не хотела меняться. В этом и было заложено главное противоречие между экономикой и политикой. Экономике необходимы были гарантии: обозначение четких правил и их исполнение, быстрая и эффективная система госуправления. Чиновничьему олигархату, опирающемуся на родо-клановые структуры и свои патронажные сети, необходимы гарантии неподсудности, возможность вести «бизнес» через доступ к административному ресурсу (по-другому они просто не умеют).

Решить это противоречие, а также гарантировать себе безопасность на ближайшие годы президенту позволит схема, когда из «дворян» будут формироваться окружение нового президента и силовые структуры, формируемые им. Из бояр будут комплектоваться правительство, парламент. Это будет своеобразная система сдержек и противовесов, скрепленная фигурой А. Атамбаева. В рамках этой системы противостояние северных и южных элит примет форму баланса: дворяне – это, в основном, представители северных элит, «бояре» – южных.

Парламентская республика спасает президентскую рать

В условиях неразвитой партийной системы, президентско-парламентская система имеет потенциал превращения в президентскую с контролем над парламентом через парламентское большинство или коалицию

Причины, по которым президенту необходима перегруппировка полномочий в политической системе между президентом, парламентом и правительством:

67 статья действующей конституции Кыргызстана гласит, что «Президент может быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности». Учитывая то, что в республике не сложилась политическая культура передачи власти (исключение – ВРИО Р. Отумбаева на посту президента в 2010-2011 годах), и часть легитимности власть получала, сваливая все просчеты в социально-экономическом развитии на предыдущих «беглых» президентов, то высок соблазн у любой новой элитной группы, сформировавшейся вокруг будущего президента, обвинить во всех грехах А. Атамбаева и его окружение.
Как показал опыт самого А. Атамбаева, в условиях неразвитой партийной системы, президентско-парламентская система имеет потенциал превращения в президентскую с контролем над парламентом через парламентское большинство или коалицию. И это – снова путь к созданию новой «семьи» и новой «революции». Уйти при такой системе для А. Атамбаева значило попасть под каток репрессий от нового дракона через год-другой.
Атамбаев пришел к власти, как законно избранный президент, на выборах в 2011 году, которые независимые наблюдатели признали состоявшимися. С некоторыми нарушениями в ходе голосования, но не могущими принципиально повлиять на исход выборов. И за все годы его президентства, ни одно государство, ни международная организация не признали его власть тиранией, отсутствуют политически мотивированные убийства, выборы в парламент проведены максимально честно и прозрачно. Политические заключенные «нейтрализуются» через суды (тем более многие из них с точки зрения западного права – сами нарушители закона), от которых А. Атамбаев демонстративно отстраняется. Но давление со стороны оппозиции в преддверии президентских выборов 2017 года возрастает и остаться на второй срок, изменив конституцию, – это прямой путь к превращению в «авторитарного лидера» с точки зрения «западной» части мирового сообщества со всеми вытекающими последствиями. А. Атамбаев – не фанат власти и лавры несменяемого президента ему ни к чему.

Но все эти доводы направлены в конечном итоге на то, чтобы «вовремя уйти из власти», но так, чтобы оставить после себя команду способную поддерживать баланс сил в элитах, повысить эффективность правительства в условиях кризиса. Новая сборка старой президентско-парламентской республики укрепляет полномочия по оперативному управлению правительством премьера, в целом не ослабляет власть президента. Парламент также остается местом почетных и в целом неподсудных бояр, опирающихся на свои клиентско-патронажные сети. И позволяет президенту достойно уйти на заслуженный отдых.

Все эти доводы направлены в конечном итоге на то, чтобы «вовремя уйти из власти», но так, чтобы оставить после себя команду способную поддерживать баланс сил в элитах, повысить эффективность правительства в условиях кризиса

Экономика и идеология как важнейшие факторы политического процесса 2016-2017 годов

К лету 2016 года перед политическими элитами Кыргызстана встали два вопроса, которые давно назревали и были продуктом многолетней политики невмешательства и желания плыть по течению: экономика и идеология.

Период правления А. Атамбаева был ознаменован двумя эпохальными экономическими процессами: сменой экономической модели и вступлением в ЕАЭС.

Создание ТС уже в к 2012 году фактически оставило сверхдоходную реэкспортную дыру, которая образовалась в силу того, что Кыргызстана входил в зону свободной торговли СНГ и имел более низкие ставки на растаможку товаров. Затем в течение трех с половиной лет все четыре столпа экономики КР оказались под угрозой. Реэкспорт – в силу того, что закрылись рынки сбыта ЕАЭС (а это около 90% рынка реэкспорта КР) после начала функционирования Таможенного Союза. Швейная отрасль потеряла свои преимущества по цене товара, после того как Россия вошла в ВТО. Доходы от «Кумтора» зависели от мировых цен на золото и политической стабильности внутри республики. Торговля, услуги аренды, бурно развивающиеся с 2011 по 2014 годы, а также строительство испытали сильнейшие шоки»[7]. Все потенциальные плюсы от вхождения в ЕАЭС не смогли перевесить того, что власти Кыргызстана девальвировали сом меньше, чем основные торговые партнеры по ЕАЭС. В 2014 г. соотношение сома к рублю было 1:1,5, а за десять сом давали 30-33 тенге. Сейчас соотношение, которое пересчитывается через соотношение к доллару, изменилось: 1 сом равен 1 рублю, а за 10 сом можно получить 50 тенге. Такое соотношение валют и послужило основной причиной падения экспорта кыргызстанских товаров. «Экспортные поставки товаров из Кыргызстана в I полугодии 2016 года составили $510.3 млн и сократились на 28.4% в сравнении с аналогичным периодом прошлого года»[8].

«Большие надежды возлагались на сельское хозяйство Кыргызстана (особенно на фоне санкций против России), но его мелкотоварность, отсутствие сертификатов качества, неумение и нежелание госаппарата создавать инфраструктуру, проводить информационные компании среди бизнесменов и фермеров привели к тому, что страна пока не может экспортировать в достаточных количествах ни молочную продукцию, ни мясную, ни овощи с фруктами»[9].

Спасти экономику может только более эффективная работа правительства (что и должно, теоретически, произойти при принятии новой конституции) и девальвация сома. В случае досрочного сложения полномочий президента зимой 2016 или после выборов 2017 девальвацию придется провести. Но все социальные последствия будут уже на новом президенте. Учитывая, что «из 9 базовых продуктов питания кыргызстанцы полностью обеспечены только по трем позициям»[10], рост цен на продукты питания повлечет за собой социальное недовольство в высокогорных районах (откуда черпают протестную поддержку оппозиционные политики), в среде пенсионеров (основной электорат), пояса новостроек вокруг Бишкека (источник «силового ресурса» для двух прошедших «революций»).

Аппарат президента взял под контроль пост Верховного муфтия ДУМК и, казалось, пытался построить модель страны с сильным культурным влиянием ислама, не вмешивающегося в политику, по образцу Турции

Отсутствие позитивной идеологии, обладающей образом будущего, т.е. будущего, как продуманного и согласованного процесса – проблема старая для Кыргызстана, но именно в 2016 году вопрос обрел критическую принципиальность в связи с тем, что такой идеологией (система ценностей и образа будущего) для десятков тысяч кыргызстанцев стал ислам.

По отношению к исламу А. Атамбаев публично позиционировал себя как президент, которому свойственна религиозность традиционного ханафитского мазхаба. Не раз отмечал, что читает намаз, был в Мекке, перечитывал с карандашом Коран, от его имени руководители аппарата президента, депутаты СДПК, чиновники проводили ифтар во всех регионах республики[11]. Данная позиция объяснялась тем, что уже к 2010 году позиции религиозных джамаатов были крайне сильны, и прямое противоборство с ними в отсутствие альтернативы было, как минимум, непродуктивно. С 2010 по 2015 год аппарат президента взял под контроль пост Верховного муфтия ДУМК (духовное управление мусульман Кыргызстана) и, казалось, пытался построить модель страны с сильным культурным влиянием ислама, не вмешивающегося в политику, по образцу Турции. Но развитие джамаатов с салафитской акыдой, так или иначе, предполагало влияние на политику. В парламентских выборах 2015 года почти все партии пытались склонить на свою сторону самого влиятельного имама Кыргызстана Чубак ажы Жалилова, имеющего сотни тысяч слушателей по всей стране. В 2015 году он изначально поддержал партию «Ата-мекен» Омурбека Текебаева, но перед самыми выборами резко перешел на сторону партии «Кыргызстан», чем и обеспечил ей десятки тысяч голосов в ряде районов.

И уже к началу 2016 года президенту и его окружению становится ясно, что по факту состоявшуюся исламизацию страны невозможно будет удержать в рамках светского проекта государства. События на Ближнем Востоке, в Казахстане и Таджикистане показали, что по мере того, как растет сила исламских проповедников, они начинают переходить от религиозно обрядового ислама сначала к внедрению моральных предписаний исламской доктрины о правилах поведения и исламской юриспруденции в общество и далее к политическим требованиям, которые изначально заложены в ислам (Халифат).

Моментом противостояния стали развешенные 12 июля в г. Бишкек плакаты с надписью «Кайран элим, кайда баратабыз?» («Народ, куда мы катимся?»). Событие вызвало серьезнейший резонанс. 14 июля 2016 года Атамбаев распорядился развесить скандальные баннеры по всему Кыргызстану.

Скорее всего, решение о резком противопоставлении политическому исламу А. Атамбаев принял, исходя из двух предпосылок:

Государству необходима светская идеология (именно поэтому в поправках к конституции появляются «ценности»), иначе контроль над политическим полем не удержать.
Для проведения серьезных реформ необходима широкая публичная поддержка, а для этого нужно мобилизовать электорат через четкое разделение на «мы» (кыргыз жараны) на основе аутентичного пути развития в рамках тенгрианства, включающего элементы ислама, и «они» (радикальный ислам).

Как показывает история, националистическая стратегия поиска идентичности, «возврата к истокам» имеет огромный мобилизационный потенциал в обществах и условиях, сходных с ситуацией в Кыргызстане.

На все нужны свои обоснования

Ограниченный одним президентским сроком, глава государства Алмазбек Атамбаев несколько раз уже поднимал тему внесения изменений в конституцию с целью ограничения полномочий президента. Это разительно контрастирует с моделями «нескончаемого президентства» ряда постсоветских стран. К примеру, центральноазиатские президенты получили статус «Лидера нации» (как в Таджикистане, Казахстане, Туркменистане при правлении Сапармурата Ниязова), что позволяет им оставаться у власти даже в случае номинального ухода на пенсию и назначение приемника. В Узбекистане Ислам Каримов избирался Президентом в 1991 (при этом через несколько лет состоялся референдум о продлении его полномочий), 2000 и 2007 годах.

Центральноазиатские элиты пытаются разрешить проблему преемственности власти так, чтобы обеспечить своему кругу родственников, назначенных олигархов и преданных чиновников безопасность и неприкосновенность после своей смерти или ухода на пенсию по старости.

Президент Кыргызстана, с одной стороны, неоднократно заявлял, что по окончанию своего президентского срока в 2017 году не будет пытаться стать премьер-министром или занять иной крупный политический пост. С другой стороны, не раз отмечал необходимость внесения поправок в конституцию, так как в ней заложены мины «замедленного действия».

Публичная трансформация А. Атамбаева в противника действующей конституции произошла не сразу. Еще в 2013 году в послании к народу ко Дню конституции он отмечал: «Как президент, я придерживаюсь той позиции, что Конституция не должна меняться с приходом каждого нового лидера страны. Нам надо, наконец, научиться жить по Конституции. Жить по Закону»[12].

В послании к народу в 2016 году Президент уже отмечает, что «Новая Конституция Кыргызской Республики, принятая 27 июня 2010 года, способствовала многим позитивным переменам в стране. Хотя этот основной Закон был принят в спешке и поэтому имеет свои недостатки, благодаря ему, Кыргызстан встал на путь возрождения и построения правового демократического государства. Конституция Кыргызской Республики должна соответствовать духу народа и обеспечивать достижение целей развития. Жизнь сама расставляет все по местам: отметает чуждое и искусственно навязанное нам в законах или напротив, дополняет их нормами и положениями, которые продиктованы национальными интересами Кыргызстана. Только народ, и никто другой, может и должен сделать наши законы такими, чтобы они способствовали движению вперед и отвечали чаяниям людей. И здесь не должно быть догматизма»[13].

Идею внесения поправок в действующую конституцию через референдум (так можно обойти запрет на мораторий на изменение конституции депутатами) вносил уже в июле 2015 года парламент лидер партии «Ар-намыс» Феликс Кулов. Тогда президент отклонил предлагаемые изменения в Основной закон республики.

Изменение конституции с учетом того, что в народных массах укоренилось негативное отношение к таким изменениям основного закона республики, который и А. Акаев, и К. Бакиев переписывали в интересах укрепления своей власти – дело непростое. И поэтому А. Атамбаев, как опытный политик, заранее заготовил «доводы» для лоббирования новой конституции:

В Кыргызстане за 25 лет независимости сменилось 28 премьер-министров, из них пять за время президентства А. Атамбаева. Конституция 2010 года дала много полномочий депутатам, де-факто узаконив коррумпированных политиков и их патронажные сети. Политик, обладающий определённым экономическим влиянием, умением договариваться и создавшим свою сеть (на основе родоклановых связей или финансовых возможностей) почти гарантированно получал статус неприкосновенности в рамках этой системы и использовал новые возможности для «крышевания» своего бизнеса. Парламентские группы формировали правительство, но не несли ответственности за компетенции кадрового состава своих протеже и за результат социально-экономический политики в целом. Как отметил руководитель Аппарата президента Ф.Ниязов: «Вносимые поправки ведут к тому, чтобы парламент и правительство развивали страну, а не жили как кошка с собакой, чтобы взаимодействовали между собой при сохранении главенствующего положения парламента»[14]. Идея о придании некой формы ответственности депутатов за действия правительства перед народом будет выгодной «картой».
В качестве причины, почему необходимо внести изменения в конституцию, как президент, так и экс-советник президента Кыргызстана Бусурманкул Табалдиев отмечали 41 статью конституции КР, которая устанавливает «право каждого гражданина КР в соответствии с международными договорами обращаться в международные органы по правам человека за защитой нарушенных прав и свобод. В случае признания указанными органами нарушения прав и свобод человека Кыргызская Республика принимает меры по их восстановлению и/или возмещению вреда»[15]. Решением Комитета ООН по правам человека правозащитника А. Аскарова признали необходимым освободить из-под стражи. Именно это дело, получившее огромный общественный резонанс (поскольку имеет ярко выраженную этническую подоплеку), будет использовано как знамя для привлечения широких кругов общественности, особенно на юге Кыргызстана для легитимизации процесса внесения поправок в конституцию. Казалось, что точка в этом деле была поставлена в 2011 году, когда Верховный суд Кыргызстана решения двух предыдущих судов подтвердил, и А. Аскаров был признан виновным и приговорен на пожизненное заключение. Но неожиданно, 11-12 июля 2016 года в Верховном суде Кыргызстана прошел пересмотр дела, которое отправили на повторное рассмотрение по вновь открывшимся обстоятельствам в Чуйский областной суд. В конституциях до 2010 года не было того положения, которое есть в действующей конституции в части 2 статьи 41. Тем не менее, это не являлось препятствием для обращения с жалобой в Комитет ООН по правам человека. Право обращаться в Комитет по правам человека ООН вытекает из МПГПП и факультативного протокола, ратифицированных КР, а не из конституции. Для того, что отменить данное право, КР должен отменить ратификацию основного договора по правам и свободам человека. В одно время даже Ф. Кулов обращался в Комитет ООН (внизу решение по его делу), хотя в то время действовал совершенно другой текст основного закона. Поэтому, приводимые обоснования для изменения конституции, а именно статью 41, не столь основательны.

Поправки в конституцию: причины, задачи, параметры новой политической системы

Конституция Кыргызстана менялась часто: в 1993 году, 1996, 1998, потом в 2000 году, 2002, 2004, в 2006 две конституции было принято, в 2007, потом в 2010 году. И все изменения пытались легализовать ту расстановку сил между парламентом и президентом в конкретный исторический период. Не стали исключением и вносимые поправки в действующую конституцию, которые фактически меняют структуру и полномочия ветвей власти.

Предлагаемые изменения в основной закон коснутся, в частности, процедуры назначения глав местных государственных администраций, вопросов неприкосновенности, а также исключения из фракции депутатов, возможностей депутату, избранному премьер-министром, вернуться в парламент на депутатскую должность после отставки, избрания Жогорку Кенешем председателя и заместителей председателя Верховного суда.

В рамках новой системы власть получает тот, кто контролирует парламентское большинство

Ключевые изменения:

Цель поправки «никакая идеология не может быть направленной на подрыв высших ценностей Кыргызской Республики» (статья 1/4) – это, по сути, заявление о том, что использование идеологии ислама в рамках политической борьбы не допускается.
Депутат Жогорку Кенеша может быть назначен на должность премьер-министра или вице-премьер-министра (в качестве «пряника» для лидеров партий, поддержавших поправки в конституцию) с сохранением депутатского мандата и права голосования на пленарных заседаниях Жогорку Кенеша (Статья 72/3). Это новшество укрепляет власть премьер-министра, создает условия (которые надо еще реализовать) для более ответственной и оперативной работы парламента. Новые поправки предлагают поднять порог выражения недоверия парламентом правительству до двух третьих, что, учитывая соотношение сил в парламенте, делает это невозможным без пропрезидентских партий. Поправки, предоставляющие полномочия премьер-министру оперативно решать кадровые вопросы (даже в случае отказа президента) в составе правительства (кроме силовиков) и местных государственных администрациях (статьи 87 и статьи 89/7), с одной стороны дают рычаги для реального подчинения министров премьеру и укрепляют вертикаль власти в стране.
Особое внимание законопроектом уделено процедуре признания закона неконституционным «Предварительное заключение Конституционной палаты о наличии в законе противоречий с конституцией направляется президенту и Жогорку Кенешу на рассмотрение» и «только после того, как президент и (или) Жогорку Кенеш выскажут свое мнение по заключению Конституционной палаты или в течение 3 месяцев воздержатся от высказывания своего мнения (согласия или несогласия), можно будет принимать окончательное решение[16]» (поправки в статье 97/8). Это объясняется тем, что «Решением Конституционного суда неоднократно был продлен срок правления Акаева. Решением Конституционного суда был отменен компромиссный вариант Конституции и К. Бакиевым в 2007 году был распущен парламент»[17]. Дополнения в виде Статьи 94/8, в том числе, гласят: «Лицо, претендующее на должность судьи, обязано письменно отказаться от права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений на период пребывания в должности судьи». А дисциплинарная комиссия при Совете судей формируемая президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей по одной трети состава комиссии соответственно, становится тем инструментом, который позволяет привлечь к суду, отстранить от работы любого судью.
Сейчас президент может назначать или снимать с должности генерального прокурора с согласия одной трети от общего числа депутатов ЖК. После внесения поправок для этого необходима будет уже их половина (статья 64/3- 1). Т.е. сместить ставленника президента с этой позиции можно опять же только коалиционным большинством, а это возможно в случае конфликта между ключевыми партиями и президентом.
«Решение о выходе из коалиции парламентского большинства принимается фракцией не менее, чем двумя третями от общего числа депутатов фракции (статья 70/3), что позволяет зацементировать коалицию большинства. Как показала практика, все партии, прошедшие в парламент, представляют собой скорее конгломераты различных групп, связанных общим бизнесом и внутри партий есть значительное количество региональных или субпатронажных сетей влиятельных политиков. В рамках новой политической системы, чтобы развалить коалицию большинства нужно, чтобы влияние президента ослабло на столько, что он не смог контролировать партии «СДПК» и «Кыргызстан».
«Премьер-министр может поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии Правительству. В случае отказа Жогорку Кенешем в доверии Правительству Президент в течение 5 рабочих дней принимает решение об отставке Правительства либо назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш» (статья 86/ 1). По действующей конституции премьер-министр мог не чаще одного раза в год ставить вопрос о доверии правительству. В новых политических реалиях это будет значить, что принятие любого принципиального вопроса в парламенте (бюджет, внешняя политика, кредиты и т.д.) будет ставиться ребром: или парламент идет на роспуск, или смещаются министры, зам. министры, руководители гос. агентств и т.д., которые являются ставленниками парламентских партий для контроля за финансовыми, медийными и др. ресурсами. В обоих случаях партийные лидеры, как минимум, понесут серьезные финансовые потери, а для некоторых это может обернуться потерей патронажных сетей, судом.

В рамках новой системы власть получает тот, кто контролирует парламентское большинство. Поэтому 31 июля 2016 года прошел ХV общепартийный Съезд Социал-демократической партии Кыргызстана, где кардинально изменился состав политсовета. Как отмечают эксперты, в политсовете, как минимум, увеличилось представительство тех, кого считают единомышленниками и друзьями действующего президента: Руководитель аппарата президента Фарид Ниязов, советник Икрам Ильмиянов, другой советник Калык Султанов, заведующий отделом внешней политики Сапар Исаков, мэр Бишкека Албек Ибраимов и экс мэры Кубанычбек Кулматов и Иса Омуркулов[18].

Как показывает опыт с внесением в конституцию изменений, когда менее чем за месяц была организована поддержка более 80 депутатов из 120, получение согласия не только простого, но даже квалифицированного большинства (2/3) депутатов ЖК для решения какого-либо вопроса большой проблемы для команды А. Атамбаева не представляет. Как отметила Чолпон Джакупова, депутат Жогорку Кенеша от партии «Бир бол»: «над половиной депутатов витает угроза уголовных дел, способы убеждения бывают разными»[19]. В случае принятия поправок обновленная конституция утвердит новую политическую реальность:

Классические три ветви власти превращаются в две, а судебная система становится некой диалоговой площадкой с функцией взаимного контроля.
Республика не становится в чистом виде президентской или парламентской, это скорее оптимизированная сборка двуглавого орла, где одна «голова» в виде премьера, опирающегося на парламентское большинство, формирует правительство, отвечает за его деятельность и будет решать социально-экономические задачи, а президентская «голова» назначает руководителей силовых структур и контролирует внешнеполитический курс.

Итоги: Ключевой и рутинной повесткой для всех президентов и их команд являлось решение проблемы построения лояльной вертикали власти для достижения управляемости страны. Далее это перерастало в понимание того, что президент оказывался заложником своей семьи и патронажной сети, которая обеспечивала ему контроль над силовыми, информационными и электоральными ресурсами, но работала исключительно за счет разворовывания бюджета, присвоения госсобственности, рейдерских захватов бизнеса, регулярного нарушения законов, норм и процедур. Все это происходило в системе на фоне архаизирующийся социально-политической системы и технологической деградации.

А. Атамбаев, будучи изначально в рамках заданного коридора возможностей, обусловленных политической культурой, структурой экономики, геополитическим положением и под влиянием внешних вызовов, понимал, что сформировать образ врага в лице одного президента по силам любой оппозиции, учитывая социально-экономическое положение страны и желание геополитических игроков «порулить» местной политикой. Ключевой линией его президентства стала попытка пройти между Сциллой ослабления олигархического парламента и Харибдой несоздания собственной «семьи», которая, сломав внутриэлитный баланс, могла привести к новой «революции».

Искусно играя на противоречиях партий, используя полномочия по контролю за силовыми структурами и судами, к лету 2016 года А. Атамбаев имел подконтрольный парламент, лояльные силовые структуры и понимание того, что государственная система столкнулась с фундаментальными проблемами: отсутствие идеологии, полная зависимость вертикали власти от иностранных кредитов и грантов, невозможность провести кардинальные реформы с уже имеющейся социальной структурой. Точнее, реформы провести можно было, но необходимо было нанести решительный удар по родоклановой элите, а это сразу превращало его в авторитарного лидера.

В такой ситуации оставаться президентом более одного предписанного конституцией раза не была смысла. Так как политическая система Кыргызстана личностна, а риторика президентов обычно опирается на то, что все проблемы заложили его предшественники, то, чтобы уйти, необходимо было оставить после себя хотя бы на какой-то срок более-менее стабильную систему. Для этого были подготовлены поправки в конституцию, которые формировали в стране двоевластие на основе «пересобранной» президентско-парламентской системы, опирающейся на парламентское большинство. В стране, по сути, отменяется классическое разделение властей на три ветви: судебная власть становится «игровым полем» между командой нового президента, контролирующего силовые органы и усиленного премьер-министра, опирающегося на олигархические группы в парламенте.

В условиях нарастающей экономической турбулентности, неотлаженных институтов новая конфигурация политической системы, хотя и имеет потенциал к большей эффективности, становится крайне зависимой от целой группы крайне переменчивых факторов и, в конечном итоге, замыкается на то, сможет ли сохранить власть над силовиками А. Атамбаев, уйдя с поста президента.

Ссылки:

[1] http://kg.akipress.org/news:1196528

[2] https://caa-network.org/archives/5493

[3] http://www.nlkg.kg/ru/politics/omurbek-tekebaev-atambaev-sobiraetsya-uxodit_-soxranyaya-za-soboj-status-lidera-nacii–

[4] http://www.nlkg.kg/ru/politics/omurbek-tekebaev-atambaev-sobiraetsya-uxodit_-soxranyaya-za-soboj-status-lidera-nacii–

[5] https://caa-network.org/archives/6085

[6] http://www.gov.kg/?page_id=263&lang=ru

[7] https://caa-network.org/archives/6085

[8] https://www.akchabar.kg/news/eksport-tovarov-iz-kr-v-i-polugodii-upal-na-284/

[9] http://enw-fond.ru/ekspertnoe-mnenie/3587-kyrgyzstan-v-eaes-chto-izmenilos-v-strane-za-god.html

[10] http://kyrtag.kg/society/iz-9-bazovykh-produktov-pitaniya-kyrgyzstantsy-polnostyu-obespecheny-tolko-po-trem-pozitsiyam-sariev

[11] http://umma73.ru/vo-vsex-regionax-proshli-iftary-ot-imeni-prezidenta/