Как воссоздать Центральноазиатский Союз?

После своего прихода к власти в декабре 2016 года новый Президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев провозгласил регион Центральной Азии в качестве приоритета во внешней политике своего государства. Прошедший с момента смены власти в Узбекистане год стал периодом активной демонстрации Ташкентом этого нового курса.

Напомню, как я писал неоднократно ранее, что интеграционный процесс в данном регионе, начавшись еще за год до распада бывшего СССР в виде регулярных саммитов руководителей тогда еще союзных республик, продлился вплоть до 2006 года. Это был самый длительный, основательный и устойчивый интеграционный процесс на всем постсоветском пространстве из всех существовавших до сих пор экспериментов по объединению новых независимых государств.[1] Он был во многом очень похож на европейскую модель интеграции в плане институционализации со всеми ее успехами, неудачами, кризисами и общим поступательным движением.

16-летний прогресс и 10-летнее брожение

Уместно вспомнить некоторые наиболее важные этапы центральноазиатской интеграции.  10 января 1994г. во время визита Президента Казахстана Н. Назарбаева в Узбекистан было подписано Соглашение об общем экономическом пространстве, к которому вскоре присоединился Кыргызстан. Заслуживает внимания то, что в июле 1994г. на своей встрече в Алматы президенты Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана объявили, что созданы межгосударственные структуры, призванные укрепить и развить общее экономическое пространство. Н. Назарбаев даже подчеркнул, что они достигли консенсуса по вопросу о перспективах политического объединения. Это было также подтверждено Президентом Узбекистана И. Каримовым во время брифинга 3 августа 1994г., когда он сообщил журналистам, что три государства пришли к согласию в вопросе о создании наднациональных политических структур и что «период эйфории независимости прошел».

15 декабря 1995 года, когда президенты Казахстана Н. Назарбаев, Кыргызстана А. Акаев и Узбекистана И. Каримов встретились в Джамбуле (Казахстан). Следующие пункты, включенные в их решение, говорят о многом:

• направления экономического сотрудничества и инвестиционной политики на период до 2000 года и создание Центрально-азиатского банка реконструкции и развития;

• формирование Центрально-азиатского миротворческого батальона под эгидой ООН;

• учреждение Совета министров обороны трех государств;

• учреждение Центрально-азиатского парламента.

Эти решения имели, несомненно, критически важное значение для дела дальнейшей интеграции. Тогда было объявлено, что эти страны приступили к реализации более 50 совместных экономических проектов, имеющих отношение к общему экономическому пространству ЦАР. Следует отметить, что на этой стадии процесс объединения стран региона достиг такого уровня, что они решили даже ввести некоторые символические атрибуты, а именно: лист дерева чинара (лист чинара, как правило, имеет пять острых углов – пиков) как символ Центральной Азии, а также журнал «Центральная Азия: проблемы интеграции». К этому моменту центрально-азиатские лидеры, казалось, были уже более решительны в вопросе интеграции.

В мае 1997 года пять президентов провозгласили Центральную Азию зоной свободной от ядерного оружия и объявили 1998-й годом защиты окружающей среды в Центральной Азии под эгидой ООН. 12 декабря 1997 года стал новым поворотным моментом в истории Центрально-азиатской интеграции. На встрече в новой казахстанской столице Акмоле три президента – Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана – объявили следующее:

• принято решение о создании трех международных консорциумов в области гидроэнергетики, продовольствия и минеральных ресурсов;

• Таджикистан заявил о членстве в общем экономическом пространстве Центральной Азии;

• по просьбе Президента Туркменистана С. Ниязова ему были направлены уставные документы Содружества;

• Н. Назарбаев подчеркнул, что если СНГ не продемонстрирует реальное равенство членов, то тогда оно превратится в нечто, чего лучше бы не было.

Такая позиция вновь была подтверждена на встрече пяти президентов 5-6 января 1998 года в Ашхабаде, когда они обсудили, наряду с экономическими вопросами – такими, как транспортировка центрально-азиатской нефти и газа через Каспийское море в Европу – также и политические вопросы и объявили, что они против усиления политических институтов и совместного военного командования СНГ. Они также утвердили присоединение Таджикистана к общему экономическому пространству Центральной Азии.

27-28 декабря в Ташкенте президенты Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана на своей внеочередной встрече преобразовали Центрально-Азиатское Экономическое Сообщество (ЦАЭС) в Организацию «Центрально-Азиатское Сотрудничество» (ОЦАС), тем самым обозначив стратегический курс на «совершенствование форм и механизмов региональной экономической интеграции, углубления взаимопонимания по вопросам формирования единого пространства безопасности, выработки совместных действий по поддержанию мира и стабильности в регионе».[2]

Как известно, по ряду причин процесс поэтапной интеграции прервался к 2006 году, что в свою очередь стало причиной постепенной дезинтеграции региона, увеличило взаимное недоверие между лидерами государств, в частности, привело к самоизоляции Узбекистана от регионального союза.

16 лет поступательного движения в сторону объединения сменились 10-летним периодом политического брожения. Абсолютно не оправдало себя слияние ОЦАС с ЕврАзЭС ни с точки зрения теории интеграции, ни с точки зрения общественных ожиданий от такого слияния. Последующая инициатива Президента Казахстана Н. Назарбаева о создании Центральноазиатского Союза (2007г.) не была поддержана и лишь высветила это брожение, поскольку показала непостоянство политики интеграции в регионе и ее подверженность воздействию конъюнктурных интересов. Можно даже сказать: так интеграция не делается!

И вот, мы снова наблюдаем, как вследствие выхода Узбекистана из самоизоляции началась, так сказать, «разрядка напряженности» в региональных делах и был придан мощный импульс новому сближению стран региона. Но пока все делается в двустороннем формате: Узбекистан-Туркменистан, Узбекистан-Казахстан, Узбекистан-Кыргызстан, Узбекистан-Таджикистан и аналогично для других стран региона. Общерегиональный процесс пока еще не возобновлен.

В преддверии и ожидании возрождения нового пятистороннего процесса важно не допустить прежних ошибок, неудач, напряжений и кризисов. Для этого целесообразно рассмотреть и обсудить теоретические и концептуальные вопросы, закономерности самого процесса интеграции как такового.

Теоретические дебри

Существует устойчивое представление об этапах межгосударственной интеграции, которые выражаются в следующей последовательности: зона свободной торговли; таможенный союз; общий рынок; единое экономическое пространство; экономический (и валютный) союз; политический (и военный) союз. Данная последовательность выглядит вполне логичной, поскольку отражает, на первый взгляд, естественный и постепенный процесс взаимного сближения участвующих государств, их взаимной адаптации, взаимоприспособления, вплоть до согласования и координации их внешней политики.

К предпосылкам такой интеграции следует отнести высокую степень взаимозависимости и взаимодополняемости экономик стран-участниц, а также их очевидный интерес и осознание выгод от создания более крупного единого экономического, политического и безопасного пространства. Как было упомянуто выше, все или практически все эти этапы МНГ Центральной Азии уже начали проходить. Но это не уберегло их от интеграционного кризиса. Тому причиной были и личностный фактор (ослабление до минимума политической воли), и геополитическое напряжение в регионе, и институциональные погрешности в функционировании региональной структуры, и слабое концептуальное (аналитическое) сопровождение процесса, и недемократическое торможение (friction), и т.д.

Между тем, интеграция – это более сложный феномен, чем может показаться при простом описании ее этапов. Собственно, сам термин ‘интеграция’ важно правильно определить, поскольку он не всегда понимается и применяется адекватно. Эрнст Хаас одним из первых дал определение интеграции как «процесса, при котором политические акторы в нескольких отличных национальных устройствах убеждаются передать свои лояльности, ожидания и политическую деятельность новому центру, чьи институты обладают или претендуют на юрисдикцию над предшествовавшими этому национальными государствами».[3] Можно сказать, что в некотором роде, теория интеграции началась с этого определения. Но оно, разумеется, не единственное. Так Линдберг включил в данное определение и такой момент: «процесс, при котором нации воздерживаются от желания и способности проводить внешнюю и внутреннюю политику независимо друг от друга, стремясь, напротив, принимать совместные решения или делегировать процесс принятия решений новому центральному органу».[4]

Во всех определениях интеграция есть сложный процесс, ведущий к различным формам своей материализации – федерации, конфедерации, союзу, содружеству и т.д. Интеграцию рассматривают и исследуют в рамках таких теоретических направлений, как функционализм/неофункционализм, федерализм, интерговернментализм (intergovernmentalism), сравнительная политика, институционализм, политические сети, управление (governance), социальный конструктивизм. Не углубляясь в каждое из этих направлений, заметим, что само их многообразие свидетельствует о сложности, комплексности процесса интеграции. Каждое из них обращает внимание на особые аспекты процесса.

Так функционалисты особо подчеркивают ключевое значение такого аспекта, как ‘перетекание’ (spillover), которое означает, что успех объединения (сотрудничества) в одной отдельно взятой (функциональной) сфере, позитивно воздействует на сотрудничество в других сферах в силу мобилизующего эффекта успеха. В итоге это может стать решающим фактором в более масштабном – межгосударственном – объединении, поскольку в этом процессе непрерывно культивируются, наряду с отраслевой, также и политическая интеграционная традиция и мотивация.

Интерговернменталисты обращают внимание на базовую роль государств и правительств как рационально действующих акторов. Интеграция в таком подходе выглядит как рациональный выбор решений на уровне правительств. Более того, в этом процессе последнее слово остается за государством, которое является носителем и выразителем национальных интересов. Поэтому переговоры между правительствами, взаимный торг, компромиссы, экономические и иные расчеты, геополитические соображения и т.д.

Важный аспект интеграционного проекта – это эффективное управление и управляемость (governance). Эксперты, анализирующие данный аспект, обосновывают его важность тем, что он отражает способность объединения достигать целей проекта и удовлетворить желания и ожидания граждан государств-участников. Поэтому это направление исследования фокусируется на механизмах принятия и имплементации коллективных решений на уровне интеграционного института. Особый нюанс в этой теории – это вовлеченность заинтересованных акторов на разных уровнях, включая участие гражданского общества в процесс принятия решений. В частности, стиль и характер демократии, которая развивается, зависит все больше от ассоциативных форматов для демократии, вовлекающих граждан через ряд каналов, чем от представительных институтов.[5]

Теория политических сетей, в свою очередь, исходит из того, что современное управление отражает сдвиг в сторону разделения задач и ответственности; в сторону осуществления действий вместе, а не в одиночку. В силу этого обстоятельства, все больше внимания требует образование политических сетей, т.е. кластера акторов в политической, социальной или экономической сферах, каждый из которых имеет интересы (или ставки) в определенном политическом секторе и обладает способностью содействовать успеху или неудаче той или иной политики.[6] «Сетевики», если можно так их называть, утверждают, что хотя правительства и принимают окончательные решения и ответственны в итоге за управление, перед тем, как та или иная политика определяется, выбору политического решения предшествует взаимодействие (торг, влияние) разнообразных политических акторов, включая неправительственных. Эти акторы могут образовывать кластеры (сети) различной степени устойчивости и потенциала с целью оказания влияния на политику.

Социальный конструктивизм – относительно новое направление в теории международных отношений (МО), и применение его в исследовании феномена интеграции представляет собой попытку привнести социальную онтологию в исследование международных отношений, которая исходит из представления, что человеческие индивиды не существуют независимо от социальной среды и ее коллективно разделяемых систем смыслов (культуры в широком смысле). Согласно этой школе, интеграционная структура ограничивает возможный набор выборов для определения акторами своих интересов и своей идентичности при помощи норм, правил, устанавливаемых посредством дискурсивной и коммуникативной практики. С этой точки зрения, коммуникативный и дискурсивный подход призван раскрыть интеграцию не просто как арену переговоров и торга, а как дискурс, приводящий к консенсусу через аргументацию, конструирование смыслов через интерпретации, а также разделяемые идеи и знания.

Диалектика интеграции

Как видим, интеграцию можно и нужно рассматривать в рамках нескольких школ с учетом различных аспектов и нюансов этого процесса. Как теперь рассматривать искомую проблему в контексте центральноазиатского региона? Или даже поставим вопрос в форме задачи: Как воссоздать Центральноазиатский Союз пяти государств?

На этот вопрос нельзя ответить простым перечислением последовательности этапов: сначала создать зону свободной торговли, затем таможенный союз и т.д. вплоть до экономического и политического союза. Каждый из этих этапов, в свою очередь, есть предмет для рассмотрения неофункционалистов, интерговернменталистов, экспертов по управлению, «сетевиков», конструктивистов и т.д.

При углубленном теоретическом анализе причин и факторов успехов и неудач в деле региональной интеграции в Центральной Азии можно заметить важные аспекты и нюансы этого противоречивого процесса, которые до сих пор либо оставались вне рамок исследований, либо им уделялось неоправданно мало внимания. Остановимся лишь на некоторых из них.

В рамках анализа «межправительственников» (intergovernmentalists) можно утверждать, что государства региона за годы относительно активной и очевидной интеграции накопили значительный актив официальных переговоров, саммитов, договоров, решений и заявлений. Были созданы межправительственные интеграционные органы. Выше были приведены несколько примеров из высокой политики. Появились также и отраслевые, функциональные объединения (примеры также приведены выше) и дело шло к тому, чтобы их становилось больше; появились признаки эффекта перетекания (spillover).

Однако, как известно, примерно к 2006 году усилились центробежные тенденции и даже ОЦАС была ликвидирована. Почему так произошло? На мой взгляд, тут не «вспаханным» остается поле для исследователей в некоторых выше обозначенных сферах. Прежде всего, это сфера governance. Весь интеграционный проект в Центральной Азии с самого начала оказался, так сказать, уделом (монополией) правительств, которые были больше обременены (и это было естественно в начале периода независимости) национально-государственным строительством, нежели межгосударственной интеграцией. Вовлеченность гражданского общества практически была исключена из регионо-строительства; а ведь интеграция может иметь успех (как свидетельствует европейский опыт) в демократической среде, т.е. в условиях гражданской активности.

Другая сфера – политические и иные сети (networks). В силу того, что региональный процесс был государство-центричным и довольно сдержанным, про-интеграционные сетевые кластеры также либо отсутствовали, либо оставались на латентном уровне. Даже экспертное сообщество не смогло выступить протагонистом интеграции; исследования искомой проблематики, к сожалению, не пошли дальше констатации общеизвестных проблем, таких как водные, пограничные, межэтнические, лидерские и т.д., вместо того, чтобы направить фокус исследовательских работ на поиск решений этих проблем.

Для конструктивистов тоже есть повод для раздумий. Например, почему общепризнанная (разделяемая) и провозглашенная официально в региональном масштабе историческая общность (идентичность) не способствовала такой коммуникации стран и народов региона, которая бы закрепила приобретенный в 1991-2006 годах (в течение 15 лет!) интеграционный импульс и предотвратила дезинтеграцию? Почему в дискурсивной практике как на уровне социумов, так и в экспертном сообществе всегда абсолютно признавалась ценность и необходимость объединения этих стран (т.е. консенсус в этом вопросе имелся), а на деле мы имеем обратное? Я почти уверен, ответ конструктивистов будет в стиле Реализма.

Резюмируя вышесказанное, хочу заметить, что в исследовании проблематики центральноазиатской интеграции ощущается дефицит и необходимость диалектического подхода к рассматриваемым вопросам. В таком подходе явление рассматривается в его развитии, в единстве его противоположностей и т.д. Исходя из этого, главный вопрос, поставленный в заглавии данной статьи, можно разбить на несколько подвопросов.

1. В чем заключается первопричина и в чем состоит главная цель региональной интеграции в Центральной Азии? Другими словами, зачем нужна интеграция?
2. С чего надо начинать (возобновлять) интеграционный процесс?
3. Какую форму гражданского участия можно предусмотреть?
4. Совместимы ли две интеграционные модели – центральноазиатская и евразийская?
5. Какие нормативные, институциональные и процедурные принципы должны быть положены в основу региональной структуры?

В рамках одной статьи, разумеется, невозможно ответить на все эти вопросы, которые еще требуют тщательной разработки на экспертном уровне. Попытаюсь лишь вкратце ответить на них.

1. Интеграция в Центральной Азии обусловлена несколькими причинами:

а) соседством с двумя великими державами, чьи геополитические претензии на данный регион (а в прошлом и колониальные претензии) являются перманентным фактором системы МО (как перманентным является великодержавность этих государств);

б) общемировой тенденцией к регионализации системы МО (т.е. формированию региональных кластеров государств) и необходимостью, в связи с этим, выбора (образования) своего региона;

в) исторической общностью народов данного региона, основанной на общем этническом, религиозном, языковом, культурном субстрате, что нашло свое выражение в провозглашенном в декабре 1991 года региональном союзе пяти государств;

г) прямом и косвенном признании на международном уровне самостоятельного значения данного региона и устойчивости его названия как «Центральной Азии»;

д) особыми географическими и климатическими характеристиками региона, которые в значительной степени сепарируют его от других соседних регионов;

е) объективной необходимостью объединения малых государств на фоне растущих общих вызовов их безопасности и глобализации;

ж) экономической, транспортной, энергетической и приграничной взаимозависимостью стран региона, искусственностью их территориального размежевания в прошлом.

2. Начинать надо с очевидной задачи – восстановления ОЦАС и возобновления пятисторонних (четырехсторонних) саммитов с целью координации их региональных стратегий и международных позиций. Кроме того:

а) усилить Договор 1998 года «О вечной дружбе» между Казахстаном, Кыргызстаном и Узбекистаном присоединением к нему Таджикистана и Туркменистана;

б) вернуться к вопросу о создании межгосударственных водного, транспортного, энергетического, продовольственного консорциумов;

в) создать зону свободной торговли в Центральной Азии;

г) полностью отменить визовый режим между государствами региона, там, где он сохраняется.

3. Формы гражданского участия могут быть разнообразным: от проведения референдумов по наиболее важным вопросам региональной жизни и интеграции вплоть до активизации СМИ, а также инновационных идей и решений, предлагаемых заинтересованными группами (сетями) и прежде всего экспертным сообществом.
4. Совместимы ли две интеграционные модели – центральноазиатская и евразийская? Это сложный и фундаментальный вопрос. Те причины и предпосылки для центральноазиатской интеграции, которые были перечислены выше, отсутствуют либо слабо выражены в евразийском пространстве, если в него вшить Центральную Азию. Более того, собственно сама концепция (и идеология) евразийства еще нуждается в обновлении и приспособлении к условиям современности и преодолении великодержавной асимметрии.[7] Но это не означает полной несовместимости двух моделей. Скорее, центральноазиатская модель должна окончательно реализоваться как таковая, прежде чем ее рассматривать в более крупной континентально растянутой, геополитически перегруженной и пока более размытой структуре.
5. К числу нормативных, институциональных и процедурных принципов, которые должны быть положены в основу региональной структуры, думается, можно отнести следующие:

а) согласованность и соответствие всех решений по проблемным ситуациям Договору о вечной дружбе;

б) коллективизм и единство позиций по ключевым международным проблемам;

в) приоритет Центральной Азии перед другими многосторонними форматами;

г) периодичность саммитов Центральной Азии (раз в год);

д) мораторий на односторонние действия по конфликтогенным вопросам региональных отношений;

е) открытость к взаимодействию с представителями гражданского общества в вопросах региональной интеграции, восприимчивость к интеграционным инициативам снизу;

ж) консенсус в принятии решений по региональным проблемам;

з) взаимопомощь при возникновении сложных ситуаций внутри стран-участниц, взаимная дипломатическая и политическая поддержка в их международных отношениях;

и) взаимный культурный, информационный, научный, образовательный и деловой обмен, поддержка народной дипломатии;

к) унификация (сближение) законодательств и нормативно-правовой базы государств-участников.

Вместо заключения

Когда писалась эта статья, Узбекистан посетил с государственным визитом президент Кыргызстана Алмазбек Атамбаев. Среди подписанных документов, президенты двух государств подписали беспрецедентный документ – «Декларацию о стратегическом партнерстве, укреплении дружбы, добрососедства и доверия между Республикой Узбекистан и Кыргызской Республикой». Теперь у Узбекистана отношения стратегического партнерства достигнуты практически со всеми соседними государствами (на очереди, вероятно, Таджикистан). Это действительно свидетельствует о значительном прогрессе в двусторонних отношениях Узбекистана с соседями по региону, достигнутом всего за один год.

С этим активом теперь можно продвигаться дальше к общерегиональному формату «Центральная Азия-2.0». После переговоров с кыргызским коллегой президент Узбекистан сказал: «Открытость и доверительность не всегда присущи многим руководителям. Но когда руководители убирают амбиции, разум преобладает в интересах народов двух стан, тогда достигаются цели».[8]

Ссылки:

[1] Сегодня существовавшее 25 лет обозначение «новые независимые государства» (ННГ) уже можно заменить на определение «молодые независимые государства» (МНГ).

[2] Ташкентское Заявление глав государств Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан. – Правда Востока, 29.12.2001.

[3] Haas, E. The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces 1950-57 (Stanford CA: Stanford University Press), p.16.

[4] Lindberg, L.N. The Political Dynamics of European Economic Integration (Stanford, CA: Stanford University Press, 1963), p.6.

[5] Wiener, A., Diez, T. European Integration Theory (Oxford University Press, 2009), p.97.

[6] Peterson, J. and Bomberg, E. Decision-making in the European Union (N.Y.: Palgrave, 1999), p.8.

[7] Tolipov, F. “Central Asians: Peoples of the Region or Citizens of the States”, in Anita Sengupta and Suchandana Chattergee, eds., Globalizing Geographies: Perspectives from Eurasia (Kolkata: MAKAIAS, 2015), p.15.

[8] https://www.gazeta.uz/ru/2017/10/06/talks/