Пол Стронски – старший научный сотрудник программы «Россия и Евразия» Фонда Карнеги за международный мир – в статье Uncertain continuity: Central Asia and the Trump administration для сайта Программы Центральной Азии университета Дж. Вашингтона анализирует возможную политику администрации Трампа в Центральной Азии с учетом изменений в регионе, перемен внутри самой администрации и внешне- и внутриполитических обострений, а также возможных непредвиденных обстоятельств.
Перевод с англ.
В ворохе внутренних противоречий и внешнеполитических обострений в Северной Корее и на Ближнем Востоке администрация Трампа пока не предложила новый политический подход к Центральной Азии. Во внешнеполитических дискуссиях президентской кампании, в которой Россия занимала видное место как до, так и после выборов, соседнюю Центральную Азию никак не затрагивали. Но ввиду роста экономического влияния Китая в Центральной Азии, усилий России по удержанию там своего политического влияния и сохраняющейся нестабильности в Афганистане, многие в Центральной Азии выражают озабоченность по поводу отсутствия лидерской инициативы у США в регионе.
Вместе с тем неспособность администрации Трампа сосредоточиться на Центральной Азии пока не должна удивлять. Центральная Азия далека от США и не представляет прямой угрозы безопасности для Соединенных Штатов или их союзников. Американская торговля со всеми пятью странами Центральной Азии остается незначительной. Укоренившаяся политическая и экономическая структура региона – коррупция, клановый капитализм, отсутствие верховенства закона и прозрачности – отпугивает от него американских инвесторов. Торговый оборот между США и Казахстаном, крупнейшей экономикой в регионе, составляет всего 2 миллиарда долларов. Нефтегазовый экспорт Центральной Азии едва ли что-то значит в общей энергетической ситуации в Америке, несмотря на крупные инвестиции в регион, сделанные некоторыми американскими компаниями. Центральная Азия никогда не была приоритетным регионом для Соединенных Штатов; американские интересы в Центральной Азии всегда были производными от внешних проблем безопасности – необходимости защиты советского наследия ядерного и биологического оружия в 1990-х годах, войны в соседнем Афганистане в 2000-х годах и растущей озабоченности по поводу российской агрессии и вмешательства с 2014 года.
Вышли за график, но разве это имеет значение?
Американская политика в отношении Центральной Азии обычно не устанавливается в первые месяцы новой президентской администрации – это время, когда руководители администрации все еще укомплектовывают свою бюрократию и заняты разработкой новых подходов к высокоприоритетным вопросам: России, Китаю, Ирану, Северной Корее и Сирии. Однако администрация Трампа сильно отстает от своих предшественников в принятии кадровых решений и назначениях на политические позиции в исполнительной власти, а именно эти люди руководят проведением межведомственных обзоров и разрабатывают новые стратегии. Отсутствие политических назначений на высшем и среднем уровнях особенно ярко проявляется в Государственном департаменте и USAID, работу которых президент, по слухам, не сильно ценит. Это означает, что политика в отношении Центральной Азии, как и многих других регионов мира, будет оставаться в подвешенном состоянии до 2018 года.
Что это означает на практике? По сути, это ведет к продолжению многолетней политики США в отношении региона. Несмотря на то, что кадровые задержки этой администрации беспрецедентны, преемственность является общей темой в президентских транзитах. Мы наблюдали такую картину, когда администрация Джорджа У. Буша сменялась президентством Барака Обамы. В свой первый год администрация Обамы не предложила ничего нового по отношению к Центральной Азии, но ускорила усилия администрации Буша по расширению линий поставок транспорта через Центральную Азию и, назвав этот проект в 2009 году “Северная распределительная сеть”, освоила этот подход как свой собственный. Однако для администрации Обамы потребовалось еще два года, чтобы предложить свою стратегию «Нового Шелкового пути», проект, который был предназначен для укрепления региональных экономических связей Центральной и Южной Азии и поддержки усилий США по стабилизации Афганистана. Однако эта инициатива не имела финансовой поддержки, не пользовалась популярностью в регионе и никогда так и не началась.
Прошло еще четыре года, и администрация Обамы запустила формат C5 + 1 в ноябре 2015 года. Эти задержки не означали, что США полностью игнорировали регион, но они показывают, что, по большей части, подход Америки к Центральной Азии оставался неизменным в политике США, с лишь незначительными изменениями, если не считать шок 9/11. Фактически, интересы США в регионе не меняются в течение последних двадцати пяти лет. С давних пор у американцев есть две главные цели – обеспечение стабильности и суверенитета региона, будь то от угроз со стороны государств на севере (Россия) или юга (Афганистан / Иран), негосударственных субъектов, экстремистских групп или транснациональных преступных сетей. Эти обширные цели, вероятно, будут преследоваться и администрацией Трампа.
Что будет дальше?
Кроме того, C5 + 1 тесно связана с бывшим госсекретарем Джоном Керри, и остается неясным, будет ли в ней участвовать нынешний государственный секретарь Рекс Тиллерсон. Учитывая ограниченные ресурсы, более насущные глобальные приоритеты и его явную неприязнь к длительным поездкам, Тиллерсон, вероятно, не имеет ни способности, ни желания вовлекаться в Центральную Азию на том же уровне, как это делал его предшественник, хотя и хорошо знает регион из своей работы в Exxon-Mobil. Вероятно, это означает, что страны Центральной Азии должны сами вести повестку C5 + 1, если они хотят, чтобы формат продолжался.
Им также необходимо будет показать, какой позитивный эффект этот формат и более тесное взаимодействие между регионом и США могут оказать на региональную стабильность, а также интересы Америки. С новым подходом новой администрации к внешней политике – «Сначала Америка» – именно национальные интересы будут определять участие США в мировых делах.
США будут продолжать оказывать иностранную помощь в регионе, хотя ее размеры и резко снижаются. Белый дом сохранил финансирование для высокоприоритетных стран – Афганистана, Египта и Израиля – и для военных. Регионы, не считающиеся жизненно важными для безопасности США и экономического процветания, как Центральная Азия, должны подготовиться к резким сокращениям в обозримом будущем независимо от того, как идут переговоры по бюджету с Конгрессом. Например, внешняя помощь как Казахстану, так и Туркменистану резко сократилась – почти до нуля – в предложенном Белым домом в конце мая бюджете. Сокращение Казахстану, скорее всего, связано с тем, что он является страной со средним уровнем дохода, в настоящее время занимает непостоянное место в Совете Безопасности Организации Объединенных Наций и все чаще считает себя влиятельной региональной, если не глобальной, властью. На бумаге Казахстан нуждается в меньшей помощи, чем большинство его соседей, что облегчает обоснование сокращения программ помощи. Прекращение помощи тоталитарному Туркменистану, вероятно, разумно и, возможно, даже давно назрело, учитывая плохие перспективы ситуации с правами человека или политическими реформами в этой стране, а также туманную вероятность того, что Ашхабад станет продуктивным партнером для Вашингтона. В свете печальной траектории страны деньги просто лучше потратить в другом месте.
Помощь Узбекистану в значительной степени сохранилась в проекте бюджета, вероятно, потому, что Вашингтон надеется, что президент Шавкат Мирзиёев будет настроен на реформы и готов участвовать в решении региональных проблем в большей степени, чем его предшественник. Из Ташкента, несомненно, последовали некоторые обнадеживающие признаки, в частности усилия нового правительства по улучшению отношений со многими соседями. Однако во внутриполитической сфере в Узбекистане прогресс менее заметен, и пока неясно, оправдаются ли предположения Вашингтона о новом правительстве.
Кыргызстан и Таджикистан движутся в обратном направлении в сфере прав человека, поэтому необходимость поддержки ослабленного гражданского общества может обосновать продолжение помощи, хотя неясно, насколько эффективным может быть такое программирование. Возможно, сильнее администрацию Трампа увеличить помощь Кыргызстану и Таджикистану могут мотивировать вспышки дестабилизирующего насилия, происходящие здесь за последние два десятилетия. Печальная недавняя история в сочетании с растущей нищетой и продолжающимся плохим управлением в обеих странах заслуживают, по крайней мере, некоторого внимания со стороны Запада, хотя бы для того, чтобы помочь улучшить социально-экономические условия.
Конгресс также стремится помочь странам, граничащим с Россией, отойти от влияния России, что может помочь выбить дополнительную помощь региону. Центральная Азия – это место, где эти деньги можно и нужно потратить, чтобы сделать регион более устойчивым к российскому влиянию и медиапропаганде. Однако, учитывая особую враждебность Белого дома в отношении USAID и помощи в целях развития, любые дополнительные средства, вероятно, будут направляться через государственные или оборонные ведомства.
Продолжение секьюритизации политики США
Помимо бюджета, администрация Трампа предоставила и другие сигналы о том, в каком направлении может быть ориентирована политика Центральной Азии. Учитывая концентрацию Белого дома на жесткой борьбе с терроризмом, сокращение правозащитной повестки и пренебрежение дипломатией и программами развития, безопасность будет и впредь играть важную роль в отношениях Вашингтона с различными государствами Центральной Азии. Недавнее пожертвование США в размере 6 млн. долл. США на оборудование Таджикистану – стране с ухудшающийся обстановкой в сфере прав человека и безудержной коррупцией – для укрепления границы свидетельствует о том, что отношения США с Центральной Азией останутся высоко сфокусированными на безопасности.
Военные столкновения на границах Центральной Азии с Афганистаном увеличиваются, а растущий приток центральноазиатских экстремистов на Ближний Восток вызывает беспокойство. За прошедший год сразу несколько громких международных террористических атак – в Стамбульском аэропорту, метро в Санкт-Петербурге и в Стокгольме – были связаны с экстремистами-выходцами из Центральной Азии. Террористические атаки на американские интересы, совершенные людьми, имеющими пусть и отдаленное отношение к Центральной Азии, скорее всего, переориентируют внимание Америки на регион. Однако большинство центральноазиатских экстремистов, совершивших террористические акты в России или на Западе, пришли к радикальному насилию через извилистый путь, через нищету в своих родных странах и миграцию в более преуспевающих Казахстане, России или Турции. Это должно обосновать оказание специальной социально-экономической помощи и программ, которые помогут улучшить инвестиционный климат в странах Центральной Азии, чтобы помочь диверсифицировать экономики региона, сделать их более устойчивыми и сократить побудительные факторы миграции жителей Центральной Азии. Однако, учитывая то, что президент Трамп предпочитает силовые решения в борьбе с экстремизмом, такой подход менее вероятен.
Бюрократическое ослабление Государственного департамента и увеличение военных в Совете национальной безопасности изменили традиционную повестку Государственного департамента: продвижение экономической прозрачности, политической модернизации, прав человека и расширение культурных/межличностных связей. Госсекретарь Тиллерсон говорил в спорной речи в мае 2017 года о необходимости снижения упора на «ценностях» во внешней политике США. Однако эта речь вызвала негативную реакцию в обеих партиях, что указывает на то, что продвижение демократии и защита прав человека останутся, по крайней мере, частью внешней политики США, даже если Трамп и Тиллерсон предпочтут сосредоточиться на других вопросах.
Продвижение демократии и прав человека является частью внешнеполитического консенсуса в Вашингтоне, которым данная администрация пренебрегает. Эта повестка уже институционализировалась внутри правительства, с поддержкой внутри органов исполнительной власти, в Конгрессе, среди НПО и в целом у населения. Если администрация попытается отказаться от этих вопросов, Конгресс может попытаться связать руки администрации, как это было тогда, когда он принудил администрацию Обамы ввести закон Магнитского и санкции против России за нарушения права человека, хотя президент Обама и яростно сопротивлялся этому.
Зажатая или забытая?
Центральная Азия остается заложницей отношений США и России в обозримом будущем. Когда президент Трамп выиграл выборы в ноябре 2016 года, многие лидеры Центральной Азии надеялись, что напряженность между Москвой и Вашингтоном уменьшится, ослабляя давление на них. Эти надежды были ошибочными. У США и России принципиально разные интересы во многих частях мира, что президенты Клинтон, Буш и Обама все осознали в свое время. Кроме того, по мере того, как в Конгрессе и Министерстве юстиции продвигаются расследования возможной связи между кампанией Трампа и Россией, перспективы хороших отношений между двумя лидерами становятся отдаленными. Заявления Трампа о России и его встреча с российским министром иностранных дел в Овальном кабинете еще больше подрывают способность его администрации диктовать политику России, чем все больше обеспокоены демократы и даже республиканцы.
Недавнее двухпартийное соглашение в Конгрессе о взыскании новых санкций в отношении дополнительных российских организаций за вмешательство в выборы в США предполагает, что законодательная ветвь готова связать руки администрации, когда дело касается России. Утверждения, что сам Трамп, возможно, пытался помешать ведению «российских» расследований, ставят вопрос о том, сможет ли он отработать свой срок или быть эффективным политиком по российским и евразийским вопросам, если ему удастся удержаться на посту. Это означает, что связи между Вашингтоном и Москвой обречены оставаться неопределенными. Без четкого направления на будущее страны Центральной Азии, в лучшем случае, окажутся зажатыми между Россией и Соединенными Штатами. С другой стороны, учитывая, по-видимому, доброжелательное мнение президента Трампа о России и его постоянное стремление бросить вызов устоявшейся практике (и своим критикам), Белый дом мог бы также принять решение сохранить низкий уровень вмешательства, избегая какой-либо «мускульной» политики в Центральной Азии, рискующей настроить Москву негативно, и отступить из Евразии еще на шаг дальше. Оба сценария означают, что, за исключением какого-то катастрофического события вроде “черных лебедей”, Центральная Азия вряд ли получит много внимания, энергии или ресурсов от администрации Трампа.
Photo: Flickr, IoSonoUnaFotoCamera
