В начале 2017 года Palgrave Pivot (ускоренное издание электронных книг от издательства Palgrave Macmillan) выпустило книгу грузинского политика Ники Гилуари «Practical Economics. Economic Transformation and Government Reform in Georgia 2004–2012 (Практическая экономика – экономическая трансформация и реформы правительства в Грузии)» (книга находится в свободном доступе здесь). Ника Гилаури, бывший министр энергетики с 2004 года и премьер-министр в правительстве президента Грузии Михаила Саакашвили с 2009 по 2012 годы. Ему вместе с командой реформаторов удалось сотворить «грузинское чудо», превратив менее чем за десять лет отсталую, обанкротившуюся, изолированную и погрязшую в коррупции страну в лидера реформ, открытое государство с растущей и стабильной экономикой, привлекательной для инвестиций, и значительно улучшенными социальными показателями.
Грузинский опыт однозначно уникален, и по нему уже написано много серьезных публикаций международными экспертами и институтами. Особенность же данной книги состоит в том, что она написана достаточно простым языком с минимальным использованием «жаргона» и экономической теории, а больше опирается на реальный практический опыт Гилуари. “Практическая экономическая теория, пишет Гилуари, – это та, которая позволяет найти правильный микс политик в конкретной стране в конкретный период”. Главные вопросы книги: Каков самый оптимальный размер правительства, с точки зрения регулирования и с точки зрения его бюджета по отношению к размеру экономики? Как можно обеспечить эффективность правительства и его решений, взаимодействия с частным сектором?
После проигрыша партии Саакашвили «Грузинская мечта» на выборах 2012 года, Ника Гилаури преуспел в создании собственной консалтинговой компании «Реформатикс», которая работает в партнерстве с всемирно известной компанией McKinsey and Co. За прошедшее время Ника и его команда проконсультировали и помогли в разработке стратегии и имплементации реформ более чем 200 странам, включая Казахстан, который с помощью команды Гилуари продвинулся в Индексе простоты ведения Бизнеса до 33 места, Эстонию, которая внедряет новые принципы облегченного налогообложения, Нигерию, которая в который раз пытается добиться реального прогресса в антикоррупционных реформах, на этот раз следуя опыту Грузии.
Книга Гилуари синтезирует опыт Грузии в проведении революционных реформ практически по всем направлениям. Она содержит детальное описание и пошаговое объяснение 35 реформ, осуществленных в период 2004-2012 годов в Грузии; показывает различие в подходах МВФ и грузинского правительства к макроэкономической политике (например, грузинские экономисты настаивали на том, что повышение налогов в период кризиса имеет негативный эффект, и оказались правы – со снижением бремени налоговые поступления в процентах от ВВП выросли с 7% в 2003 году до 24% в 2012); а также предлагает практические инструкции политическим лидерам и экономическим министрам других стран, как осуществить радикальные и эффективные перемены в самое короткое время, конечно, если на это есть политическая воля высшего руководства. Интересно, что о президенте Саакашвили в книге почти не упоминается – только вспоминается, что именно он был автором идеи, в которую никто не верил: привлечение иностранных инвестиций в развитие туристического потенциала Батуми.
В целом дискуссия о применимости опыта Грузии к другим странам разделяется на две точки зрения. Первая говорит об универсальности и применимости опыта Грузии ко всем странам, так как предполагается, что Грузия ничем особенным не отличалась от других отсталых стран в 2003 году. Другая точка зрения состоит в том, что Грузии удалось провести реформы лишь за счет того, что страна маленькая. Ей удалось эффективно консолидировать общество на фоне внешних угроз, а также была оказана значительная внешняя финансовая помощь. А команда молодых реформаторов имела небывалую политическую поддержку высшего руководства и населения страны.
Как признает автор книги во вступительной части, «однозначно страны мира различны между собой культурой, историей, этапами экономического развития, геополитической ситуацией, уровнем образования и социальной зрелостью. Но в то же время существуют многие вещи, которые одинаково универсальны для практически всех стран и их правительств. Большинство из стран стремятся к более высокому уровню жизни, лучшему образованию, более эффективным системам здравоохранения, большей безопасности, экономическому росту и снижению уровня безработицы. И большинство правительств имеют и общие проблемы, например, ограниченность ресурсов бюджетов, высокий уровень задолженности, высокую коррупцию и неэффективные государственные услуги. Так почему бы не учиться друг у друга».
Давайте остановимся немного подробнее на конкретных и наиболее интересных частях книги Ники Гилаури.
Грузия до и после…
К 2012 году Грузия стала другой страной. Она успешно завершила 35 реформ, соответствующих критериям Всемирного банка о «Ведении бизнеса», то есть полдюжины в год. Реформы вывели Грузию с 112-го места в 2006 году до 8-го места в 2014 году в рейтинге Всемирного банка «Простота ведения бизнеса», они помогли в четыре раза увеличить экономику (в номинальном выражении) в течение девяти лет и помогли Грузии выйти из рецессии 2008/2009 года быстрее любой другой страны в регионе, несмотря на отсутствие природных ресурсов и несмотря на совокупное бремя мирового финансового кризиса и российского вторжения.
Антикоррупционная реформа и государственная служба:
По словам автора, борьба с коррупцией в Грузии основывалась на трех принципах, релевантных для любой страны, которая серьезно относится к оценке своей деятельности: (1) правильные стимулы для государственных служащих, (2) упрощение правил и положений, а также (3) соблюдение правил без исключений.
Второй шаг состоял в повышении зарплат, чтобы государственные служащие не могли больше вернуться к коррумпированной практике, кормившей их семьи. Так, месячная зарплата министра увеличилась с 75 долларов США в 2003 году до 1200 долларов США в 2004, и в последующие годы еще увеличивалась. В некоторых случаях средняя заработная плата для чиновников среднего уровня и сотрудников ГИБДД увеличились в десять раз, с примерно 20 долл. США до 200 долл. США. Увеличение финансировалось за счет значительного увеличения налоговых поступлений, что было достигнуто в свою очередь путем снижения налогового бремени и упрощения администрирования, а также через искоренение самой коррупции в налоговой системе. Правительственные чиновники не должны были разбогатеть при новом режиме, но никто не должен был брать взятки, чтобы кормить семью. В результате коррумпированные чиновники потеряли чувство превосходства и моральное поощрение общества. Это было важно как шаг на пути к законопослушному обществу.
Третий шаг состоял в том, чтобы наполнить общественную службу духом меритократии. Для этого правительство внедрило систему бонусов, которая вознаграждала результаты личной работы каждого. В то же время правительство внедрило четкую и прозрачную стратегию информирования, что показало всему населению, что коррупционеры будут наказаны быстро и строго вне зависимости от их положения и родственных связей.
Упрощение налогового, административного и бизнес-регулирования:
Налоговая реформа пошла по пути, который частично противоречил рекомендациям МВФ и других международных институтов, требовавших ужесточения макроэкономической, фискальной политики для сокращения дефицита. В Грузии же, в частности, упор был сделан на одновременное значительное снижение налоговой нагрузки и упрощение администрирования. Это был рискованный и смелый шаг, так как не гарантировал того, что правительство получит рост доходов за счет выхода экономики из тени и легализации налогов. Тем не менее, успех был достигнут благодаря правильной коммуникации и высокому доверию со стороны налогоплательшиков, а также внешней помощи.
Сокращение налогов проходило дважды, впервые в 2004 году, а затем в 2008 году после войны с Россией и на фоне мирового кризиса, когда экономика Грузии находилась в рецессии. В результате Грузия привлекла иностранные инвестиции, ускорила рост ВВП и подняла доходы, а также смогла создать новые и более высокооплачиваемые рабочие места для населения.
Количество налогов было сокращено с 21 до 6. Все индивидуальные налоговые ставки были снижены, а остальные налоги были заменены единой системой налоговых ставок. В то же время власти ясно дали всем понять, что несоблюдение приведет к суровым наказаниям. В частности, были отменены все исключения и «специальные правила», которые ранее были предоставлены членам правительства, их семьям или другим лицам, близким к правительству.
До реформы правила были таковы, что как бизнесмены, так и должностные лица имели стимулы для участия в коррупционных и незаконных практиках. Внедрение нового налогового кодекса закрыло большинство из этих лазеек. Правительство сделало все правила четкими и максимально просто и точно прописанными, и убедилось, что все затронутые стороны, общественные, государственные и частные лица, имеют единое понимание применяемых законов и правил, без частных интерпретаций. Чтобы помочь бизнесу еще легче способствовать росту Грузии, правительство также сократило количество лицензий и разрешений почти на 90 процентов. Так они сократили число лицензий от более чем 300 до 41, а количество разрешений от 600 до 53, оставив в силе лишь те, которые абсолютно критичны для безопасности государства и гражданина.
В реформе дерегулирования Грузия усвоила несколько уроков. Первый – вы не можете навязать передовые правила в развивающейся стране одним махом. Другие уроки выходят из следующих простых принципов:
- Страна бедна, и правительство не может позволить себе использовать тысячи инспекторов для контроля и обеспечения соблюдения бесконечных правил и нормативно-правовых актов.
- В прошлом правительство и его агенты были самыми коррумпированными учреждениями и, по крайней мере, некоторые должностные лица, скорее всего, вновь захотят вернуться к коррупционным практикам.
- На практике большинство правил и положений не соблюдаются. Они не способствуют благосостоянию населения. Все они, так или иначе, являются причиной коррупции.
- Итак, следует избавиться от всех нестандартных правил и упростить оставшиеся, чтобы свести к минимуму потенциал разочарований, непонимания и путаницы, как основу для коррупции.
- По мере развития страны и роста экономики будут внедрены новые правила и положения, но лишь в той мере, в какой мы можем обеспечить их прозрачное соблюдение.
Следуя данной логике, нормативная основа регулирования в Грузии была сокращена для соблюдения следующих приоритетов: борьба с коррупцией, защита общественной безопасности и сбор налогов.
Правоприменение или следование закону:
Принятие новых законов и положений дело легкое, но следование им – непростое. Например, был создан специальный отдел контроля в дорожной полиции (ГИБДД), вдохновленный концепцией «случайной контрольной проверки» и политикой «нулевой терпимости», впервые предложенной Рудольфом Джулиани, бывшим мэром города Нью-Йорка. Укомплектованные скрытыми камерами, агенты в штатском намеренно нарушали закон под наблюдением сотрудника ГИБДД. У них были инструкции предлагать взятку при инспекции. Если сотрудник правоохранительных органов не мог остановить преступника, его увольняли. Если офицер остановил агента, но принял взятку, он отправлялся в тюрьму. Если он отказывался от взятки, он был рекомендован для продвижения или получения бонуса.
В Грузии применяли аналогичный подход для повышения соответствия среди таможенников. Защищенные специальными инструкциями, инспекторы соответствия создавали фиктивные компании-оболочки для импорта товаров из соседних стран. Во время процедуры таможенного оформления инспектор по соблюдению предлагал взятку ответственному таможеннику. Те, кто приняли взятку, попали в тюрьму, те, кто отказались от нее, оставались в должности, и те, кто призвали в помощь для ареста предполагаемого мошенника, были повышены в должности. Кроме того, были созданы системы бонусов, чтобы вознаградить тех, кто сопротивлялся коррупции, и тех, кто активно боролся с ней.
Коррупция в сфере энергетики:
В 2003 году энергетический сектор Грузии был пронизан коррупцией. Но при этом почти невозможно было осудить преступников. Руководители энергораспределительных компаний просто списывали кражу электроэнергии через незаконные линии или хищение средств, как «коммерческие потери». Что хуже, руководители энергетического сектора привыкли делиться своим «черным рынком» доходов с правительственными чиновниками за их молчание. Чтобы положить этому конец и убедиться, что предоставленная энергия была фактически оплачена, правительство объявило уровень собираемости платежей единственным показателем эффективности сектора. Кроме того, они раздробили крупнейшую дистрибьюторскую компанию в стране UDC на ряд региональных кластеров. Сеть была разделена между этими кластерами таким образом, чтобы очень сложно было обмануть по сумме электроэнергии, получаемой каждым региональным кластером.
Образование:
Почему это сработало еще раз в 2009 году:
Другим интересным эпизодом грузинских реформ было восстановление экономики после кризиса 2008-2009 года и войны с Россией в Южной Абхазии. Несмотря на снижение роста, правительство сознательно пошло на увеличение дефицита, допущение умеренной инфляции, выпуск еврооблигаций, инвестиции в инфраструктуру, политику дешевых денег и сохранение низкого налогового бремени.
Быстрый план восстановления экономики был громким успехом. Грузия быстро вышла из рецессии. Этот успех во многом обязан психологии, так же как и экономике. В рецессии все боятся. Потребители опасаются безработицы и повышения налогов. В результате они перестают тратить и начинают экономить, практически сразу уменьшая размер экономики. Игроки из частного сектора, опасаясь нестабильности, будут удерживать крупные инвестиции и не нанимать новых сотрудников, сдерживая рост ВВП и способствуя росту безработицы. Иностранные инвесторы опасаются за свой капитал и вкладывают его в другие страны. Другими словами, страх является крупнейшим врагом национальной экономики в условиях рецессии.
Гилаури пишет: «в то время как я уважаю все экономические теории и сложные концепции, которые экономисты придумали для объяснения экономического развития, я убежден, что поведение людей и рынков лучше всего объясняется их восприятием. Экономика обусловлена восприятием ее участников, а самым важным ее участником является частный сектор. Я считаю, что правительства не могут создавать рабочие места в долгосрочной перспективе или самостоятельно стимулировать экономический рост. Но то, что могут сделать правительства – это создать среду, в которой у предпринимателей есть уверенность в инвестировании и создании рабочих мест. Поэтому лучшее, что правительство может сделать в рецессии, – это способствовать стабильности или, по крайней мере, восприятию стабильности».
При этом, как пишет он далее, «худшее, что может сделать любое правительство в рецессии, – это создать или увеличить неопределенность. Когда некоторые европейские страны объявили меры жесткой экономии во время финансового кризиса, они пошли на нисходящую спираль еще до того, как были приняты меры ужесточения. Страх перед ростом налогов, нестабильностью и безработицей превратился в самоисполняющееся пророчество. Например, Греция, Португалия, Испания и многие другие страны».
О взаимоотношениях с международными финансовыми организациями и странами-донорами:
Международные финансовые институты (МФИ) имеют достаточные ресурсы. Если их ресурсы хорошо используются, они могут иметь огромное значение для развивающегося мира. Но без надлежащей координации со стороны правительства принимающей страны проекты МФУ имеют тенденцию к самостоятельной жизни. Бюрократическое бремя может перевесить фактическую выгоду. Это то, что произошло в Грузии в начале 2000-х годов. Но когда правительство взяло под контроль повестку дня и начало направлять усилия и координацию в правильном русле, повысилась эффективность внешней помощи.
Гилаури приводит интересные примеры проектов, навязанных донорами при прежнем правительстве. Например, проект внедрения новых западных стандартов качества, к которым страна не была готова. Проект поддержки частного сектора на 40 миллионов долларов, который за 4 года профинансировал принятие бесчисленного количества законов и положений, которые никогда не были исполнены, но при этом предусмотрел зарплату и обучающие «туристические» поездки огромного количества чиновников и бюрократов. Как пишет Гилаури, как инвесторы, МФИ частично конкурируют с частным сектором и местными финансовыми институтами, а не сотрудничают с ними, как должны. Более того, их деятельность часто происходит повсюду, а не сосредоточена на областях, которые наиболее важны для развития данной страны. В Грузии МФИ начали конкурировать и вытеснять частный сектор, тем самым нарушив законы конкуренции на рынке и препятствуя развитию свободной экономики, например, в финансовом секторе, имея дешевые ресурсы.
Вкратце, вот как Грузия преодолела рецессию, не подчиняясь жесткой экономии, как было рекомендовано МФИ:
- Повторное упрощение и сокращение налогов и таможенных процедур
- Контролируемый, временный дефицит бюджета, несмотря на кризис, и принятие принципа «Один бюджет»
- Перераспределение средств от социальных расходов на инвестиции в инфраструктуру
- Фокусирование на показателе соотношении инвестиций и бюджета, а не только на дефиците бюджета в измерении макроэкономической стабильности
- Приватизация государственных предприятий
- Выпуск еврооблигаций на оставшиеся государственные активы для привлечения дополнительных средств
- Дерегулирование частного сектора и структурные реформы
- Специальные правила для банковского сектора по увеличению возможностей кредитования
Приватизация:
Государственные предприятия из других стран не могут быть допущены в качестве инвесторов для приватизации государственного предприятия. Одно ГП, скупающее другое ГП, на самом деле не квалифицируется как приватизация, и это не приносит полной пользы с точки зрения государства. Даже если будущие убытки будут поглощены другим правительством, скорее всего, новая компания будет не более эффективной, чем ее предшественница. Наконец, правительства не должны колебаться, чтобы нанимать авторитетные консалтинговые компании, чтобы помочь с юридическими, финансовыми и транзакционными аспектами процесса приватизации, или даже позволяя контракторам (как временным управляющим) управлять государственными предприятиями в течение ограниченного переходного периода до приватизации.
Реформа социальной защиты
Реформа системы социальной защиты, проведенная в Грузии в период с 2006 по 2010 годы, была очень успешной, и многие страны выиграли от внедрения подобных систем. Центральная идея также проста, как и сильна: положить конец множеству субсидий и безналичных льгот для разных, частично случайных групп бенефициаров. Вместо этого определить наиболее уязвимых и нуждающихся, классифицировать их на основе наличия своих финансовых средств и предоставить им монетизированную денежную помощь в той степени, в которой это может позволить правительство. Позвольте самым нуждающимся решить, как потратить эти средства. Держитесь подальше от безналичных дотаций или налоговых льгот, которые часто делают богатых богаче, а не помогают бедным. Также сделайте механизм назначения и выплат пособий и пенсий максимально простым и прозрачным, чтобы не допускать коррупцию.
О важности наличия команды реформаторов, или как привлечь на госслужбу лучших из лучших
Автор задается вопросом, могут ли другие страны, нуждающиеся в реформах, повторить этот успех? Он считает, что они могут: «Многие политики жалуются на то, что в их странах нет истинных талантов, или даже если есть, что у них есть проблемы с привлечением лучших людей для работы в правительстве или в государственных учреждениях из-за низких зарплат. По моему опыту, реальная проблема заключается в том, что политики не выходят за рамки узкого круга и не решаются привлечь новых людей и свежую кровь в систему госуправления. Конечно, существует ограниченное количество хороших менеджеров и смелых новаторов в любой одной партии или в любом узком круге людей приближенных к власти. Смелый шаг, который помог превратить Грузию, заключался в том, чтобы искать потенциальных новых членов команды все время и повсюду. Это мужество, но это не ракетостроение или высшая математика: найдите самых перспективных людей, кем бы они ни были, и дайте им возможность проявить себя. При таком подходе, основанном на пробах и ошибках, у вас гораздо больше шансов создать высокоэффективную команду, чем постоянно искать внутри родственников или друзей. Конечно, не каждый человек извне оправдает ожидания, но со временем появится новая элита государственных служащих. В Грузии многие руководители агентств и ведомств, и даже многие министры и их заместители были выбраны не из-за их принадлежности к партии или определенной группе или касте людей, а потому, что у них были новые идеи, они были сильно обеспокоены конкретными темами и не боялись думать своим умом и говорить то, что считают нужным руководству”.
Еще одной важной характеристикой реформистского правительства Грузии была его готовность привлечь в команду умных людей. Часто руководители организаций, ведомств, министерств или правительств боятся назначать людей, которых они считают умнее своих подчиненных, опасаясь, что эти новобранцы в конечном итоге оспорят полномочия, выставят руководство в глупом свете или даже сделают их руководителей лишними. Правительство Грузии, которое находилось у власти с 2004 по 2012 год, не испытывало такого страха. Совсем наоборот: министры соревновались друг с другом, чтобы привлечь самых умных людей в свои ряды, и они испытывали гордость за свои команды. Члены кабинета отмечали достижения своих подчиненных, как если бы они были их собственными, что служило важным источником мотивации для младших сотрудников. Лучшие сотрудники получали значительные бонусы к зарплате согласно системе оценки по результатам, а также продвигались по карьерной лестнице.
Ошибки:
Несмотря на успех грузинских реформ, были и ошибки, и автор открыто об этом говорит. Самой большой ошибкой команды Саакашвили, по мнению Гилаури, было то, что власть слишком много вмешивалась в различные сектора экономики и пыталась управлять процессами вручную. «Сектор не будет развиваться, если в нем не будет заложена конкуренция. Правительство должно разработать формулу и затем дать отрасли следовать ей без вмешательств извне».
Самая большая ошибка, которую сделало правительство, заключалась в том, что не была начата вовремя реформа судебной системы и правосудия. Несмотря на то, что были внесены некоторые изменения, темп реформ был медленным, и результаты едва заметны. Прокуратура в некоторых случаях злоупотребляла своими полномочиями, особенно при работе с местными предпринимателями. Это был период, когда компании учились платить налоги. В большинстве решения, принятые прокуратурой, были понятны – были очевидные случаи широкомасштабного уклонения от уплаты налогов, но, как оказалось, были случаи, когда этот подход был чрезмерно суровым и безусловно несправедливым. В результате люди были разочарованы ненадлежащим поведением прокуратуры.
Защитники сурового подхода говорят, что это единственный способ разбить преобладание преступных семей, снизить уровень преступности и искоренить коррупцию. Они правы, и, по сути, многие граждане изначально приняли подход жесткой линии по мере необходимости. Тяжелые заболевания требуют серьезного лечения. Централизация власти и отсутствие милосердия были правильными средствами в течение первых пяти лет после «революции роз».
Однако, как только эти результаты были достигнуты, система правосудия должна была быть тщательно реформирована. Но эта реформа так и не наступила. В результате граждане почувствовали, что к ним относились несправедливо со стороны правительства. Это разочарование привело в движение ход событий, которые в конечном итоге привели к поражению правящей партии на выборах 2012 года.
Вот как говорил о правительстве Грузии аналитик Сванте Корнелл: “Правительство Грузии обнаружило, что для построения дееспособного государства они [власть] должны были централизовать власть и усилить контроль над обществом и фактически безжизненными государственными институтами. Функционирующее государство является предпосылкой либеральной и конституционной демократии, а не наоборот. Специально для страны, подверженной такому внешнему давлению, которое испытывала Грузия, было бы утопическим полагать, что либеральная демократия может развиваться без рамок суверенного, способного и функционирующего государства. Таким образом, приоритет, придаваемый государственному строительству, был понятным. Проблема в Грузии заключалась в том, что революционеры в некоторых областях не смогли остановить практику – возможно, в первые годы – сократить проявления чрезмерного давления и нарушения закона, чтобы следовать до конца надлежащим конституционным процессам и полностью соблюдать верховенство закона”.
Заключение – переход от плутократии к меритократии как самое главное достижение:
Оглядываясь на период 2004-2012 годов и оценивая успехи и неудачи того времени, автор признает, что одним из главных факторов невероятного разворота событий в новейшей истории Грузии и одним из основных компонентов формулы успеха был беспрецедентный переход от плутократии к меритократии. Возможно, этого было недостаточно для создания всеобъемлющих, охватывающих все границы институтов, но некоторые основные характеристики были заложены и четко определены. Возможно, этого периода было также недостаточно, чтобы внедрить полностью функционирующие принципы верховенства права или частной собственности, но меритократия и развитие общественных служб были определенно большими достижениями, которые заложили основу экономического успеха и сдвига мышления, описанных в этой книге.
