«На позитивной ноте…» – под таким названием Проект EUCAM при Центре исследований европейской безопасности (CESS) опубликовал выпуск, посвященный возможностям в Центральной Азии. Европейский Союз считает развитие связей (коннективность) важной задачей своей политики и рассматривает взаимосвязанность шире, чем строительство физической инфраструктуры. Центральной Азии также важно видеть обе стороны – не только Китай, но и Европу, и содействие ЕС в развитии нормативной инфраструктуры и европейские инвестиции могут оказаться даже более весомым фактором для развития региона в качестве торгового и экономического центра в Евразии.
Центральной Азии уделяется довольно ограниченное внимание по сравнению с другими частями мира, пишет редактор выпуска Йос Бунстра, и когда это случается, то зачастую происходит по негативным поводам и темам: авторитарные режимы, правонарушения в области прав человека, радикальный ислам и нищета. Действительно, регион действительно сталкивается с рядом проблем безопасности, экономики, окружающей среды и гуманитарных проблем. Причастность кыргызских и узбекских граждан к недавним терактам в Санкт-Петербурге и Стокгольме еще более ухудшила представление региона в европейских кругах как о дальнем, темном и недоразвитом месте, экспортирующим радикализм. Но это заблуждение. В Центральной Азии умеренный ислам – это правило, а радикализм – редкое исключение.
Помимо гостеприимного населения и потрясающих ландшафтов в Центральной Азии можно выделить две возможности: во-первых, Центральная Азия является относительно мирным и стабильным регионом, по сравнению с некоторыми соседями и другими частями мира. В частности Афганистан остается крайне проблематичным и нестабильным, а Россия, затронутая низкими ценами на нефть и санкциями, продемонстрировала готовность использовать агрессию против неуправляемых соседей, вызывая опасения в Казахстане и других республиках Центральной Азии. В регионе продолжается экономический спад, растет общественное давление, но до сих пор протесты носили спорадический характер, а режимы в Центральной Азии остаются, по всей видимости, стабильными. Региональное сотрудничество набирает новый импульс в свете более активной позиции Узбекистана, а отношения с Китаем и Россией прагматичны и позитивны в целом.
Во-вторых, в Центральной Азии быстро растет молодое население. Этот потенциал человеческого капитала следует изучить, так как он связывает сами республики Центральной Азии между собой, а также с Европой, Ближним Востоком, Южной Азией и Восточной Азией. Чтобы извлечь выгоду из возможностей коннективности, Центральная Азия должна быть не просто транзитным регионом, а также развивать местные отрасли, сельское хозяйство и услуги. Для этого странам Центральной Азии необходимо развивать образовательные системы и, самое главное, диверсифицировать свои экономики. Пока в этих сравнительно небольших странах, управляемых тесно переплетенной между бизнесом и политикой элитой, продолжают доминировать огромные ресурсы – газ в Туркменистане и нефть в Казахстане, водные ресурсы на юге, а также редкие металлы. Этими важными активами следует лучше управлять. Но в этом страны региона не получают больших стимулов от своих международных партнеров: европейские налоговые юрисдикции и банки предоставляют сохранность средствам, вывезенным из Центральной Азии, а Китай больше занимается добычей энергоресурсов и строительством инфраструктуры, чем вопросами человеческого развития.
В этом выпуске «EUCAM Watch» свое мнение высказывают три эксперта из Центральной Азии (Наргис Касенова, Шаирбек Джураев и Алишер Ильхамов) и спецпредставитель ЕС по Центральной Азии Питер Буриан, которые делятся своими взглядами на открывающиеся возможности для Центральной Азии. В каких секторах Центральная Азия может добиться прогресса и что может сделать Европа, чтобы помочь региону в этом, как она может сыграть позитивную роль?
Европейский Союз открыт для взаимодействия и сотрудничества со всеми игроками в регионе
Питер Буриан, специальный представитель ЕС по Центральной Азии, пишет в своем эссе, посвященном потенциалу более тесных связей между Европой и Центральной Азией, о том, что у обеих сторон растет интерес к укреплению взаимовыгодного партнерства. Этот дух нашел отражение в недавнем обзоре Стратегии ЕС в Центральной Азии. ЕС выделил более 1 млрд. евро на период 2014-2020 гг для реализации различных двусторонних и региональных программ и проектов. Исходя из опыта ЕС, региональное сотрудничество и интеграция – это важные факторы стабильности и лучшие инструменты для решения существующих проблем.
Региону необходимы реформы. Только интенсифицированный процесс реформ и модернизации, способствующий развитию рыночного потенциала, диверсификации экономики, интеграции в глобальную экономическую систему и развитию национальных и региональных механизмов и институтов в целях укрепления верховенства закона, может найти устойчивые решения для всех стран региона.
Буриан указывает, что прошло десять лет с момента принятия Стратегии ЕС – Центральная Азия. Возможно, настало самое подходящее время для начала дискуссий о том, нужна ли новая стратегия, которая, с одной стороны, должна быть полностью совместима с Глобальной стратегией ЕС, а с другой стороны соответствовать интересам ЕС и новым геополитическим реалиям, а также меняющимся потребностям и возможностям стран-партнеров. Глобальная стратегия ЕС определила коннективность между ЕС и Азией и устойчивость обществ в качестве важных приоритетов. Теперь необходимо разработать новаторские подходы и конкретные меры для реализации этих приоритетов.
Коннективность является ключевым приоритетом, чтобы обеспечить внутрирегиональное сотрудничество в Центральной Азии, а также внешние связи с Европой для будущего взаимодействия в духе древнего Великого Шелкового Пути. Расширение связей между Европой и Азией облегчит торговое сотрудничество между ЕС и Центральной Азией, поможет в устойчивом развитии и создании рабочих мест в регионе, предотвращении незаконной миграции и радикализации.
ЕС развивает сбалансированный подход к развитию физической и нормативной инфраструктуры. Подход ЕС к коннективности между Европой и Азией стремится к тому, чтобы лучше продвигать нормы, стандарты и технические условия ЕС, включая стандарты безопасности и таможенные стандарты. Если проекты в увеличении связей между Европой и Азией будут основаны на конвергенции регулирующих органов, равных условиях и устойчивости, их реализация может стать основным фактором экономического роста и развития по обе стороны уравнения, и они не станут способствовать геополитической конкуренции или даже конфронтации. ЕС готов играть роль честного посредника в этом отношении. Европейский Союз открыт для взаимодействия и сотрудничества со всеми игроками в регионе. Если наладить такое взаимодействие, то страны Центральной Азии будут«связующими землей», что нивелирует отсутствие выхода к морю (land-linked rather than landlocked), и Центральная Азия может стать настоящим центром Азии.
Необходимость генерирования дополнительных знаний о своих центральноазиатских соседях стала одной из основных тем в казахстанском внешнеполитическом сообществе
В эссе «Казахстан: возвращение к реальности, возвращение в регион» Наргис Касенова, директор Центра изучения Центральной Азии, Университет КИМЭП, видит открывающиеся возможности для Казахстана в том сложном, многогранном кризисе, с которым страна сталкивается в настоящее время. Экономика исчерпала себя из-за низких цен на нефть – ее основного экспортного товара, что, в свою очередь, выявило структурные недостатки казахстанской экономической модели. Проблемы накапливаются, и Казахстан, похоже, потерял свою репутацию «экономического тигра» Центральной Азии с амбициозными стратегиями и позиционированием себя как модели.
В результате экономических трудностей меняется и внешняя политика Казахстана. Страна, движимая тщеславием и стремлением к статусу, вложила много ресурсов в активную роль посредника в Евразии, Азии и в мире. Теперь, с сокращением доходов и ужесточением бюджета, Казахстану необходимо лучше откалибровать свою внешнюю политику в соответствии со своим потенциалом. Одним из результатов текущего теста на реальность является растущий интерес Казахстана к Центральной Азии. Казахстан всегда стремился быть конструктивной силой, добивался хороших отношений с соседями и иногда предлагал инициативы по региональной интеграции. Однако его внимание было сосредоточено главным образом на проблемах за пределами региона, в попытке получить признание на международном уровне.
Первым признаком того, что такое положение дел может измениться, стало принятие в мае 2014 года новой внешнеполитической стратегии, в которой приоритетное внимание было уделено сотрудничеству со странами Центральной Азии. В то время глава МИД Казахстана Ерлан Идрисов заявил, что если страны Центральной Азии смогут объединиться, у них есть большой потенциал, прежде всего в сферах торговли, транспорта, инвестиций, логистики, охраны окружающей среды, науки и других. Необходимость генерирования дополнительных знаний о своих центральноазиатских соседях стала одной из основных тем в казахстанском внешнеполитическом сообществе. В заявлении от марта 2017 года председатель парламентского комитета по международным делам, обороне и безопасности Маулен Ашимбаев подчеркнул важность Центральной Азии для Казахстана и необходимость перезагрузки отношений в регионе. Он также предложил новые должности для специалистов в министерстве иностранных дел и других сферах государственного управления, главной задачей которых будет постоянная работа в регионе. Хотя он упомянул о важности дискуссий по вопросам безопасности и развития в Центральной Азии в Совете Безопасности ООН, где в настоящее время Казахстан занимает непостоянное место, призыв к укреплению экспертных знаний в регионе – это долгожданное событие.
Пресловутая концепция «внешнеполитической ориентации» должна быть пересмотрена с позиций основных внутренних целей, не руководствуясь догадками в мрачных областях геополитики
«Время для инвестирования в дипломатию», утверждает Шаирбек Джураев, научный сотрудник программы Мари Кюри из Университета Сент-Эндрюса, Соединенное Королевство. В то время как многие регионы мира оказались в бедственном положении, Центральная Азия является регионом мира. Поддержание его – ежедневная утомительная работа. Но это мирное время также дает возможность четвертьвековым юным государствам наращивать свой человеческий и институциональный потенциал и поддерживать – а также, будем надеяться, расширять – мирные отношения друг с другом, а также с другими государствами и регионами. Сильная дипломатия необходима малым государствам для максимального использования преимуществ международной среды для их развития.
Правда, сотрудничество в Центральной Азии никогда не было образцовым. Но, по крайней мере, частично критика регионального сотрудничества, возможно, связана с чрезмерными ожиданиями в начале постсоветского периода. До начала 2000-х годов в словарный запас региональной политики входили термины не меньше, чем «объединение» и «интеграция», возможно, из-за недавнего советского наследия, обаяния процветающего Европейского Союза или синдрома малых государств. «Центральноазиатский союз» не появился. Тем не менее, до настоящего времени не оправдались и мрачные прогнозы межгосударственных войн. В некоторых двусторонних отношениях в регионе, возможно, и есть степени горечи, но лидеры регулярно встречаются и разговаривают.
Спокойные международные отношения не предоставляются всем во все времена. Поддержание зоны мира является (или должно быть) основополагающим интересом государств и людей и для достижения этого прикладываются чрезвычайные усилия. Здесь я хотел бы особо отметить развитие последовательной и активной дипломатии в качестве задачи, которая заслуживает наивысшего приоритета.
В отличие от военных или полиции, дипломатия – это область, которую государства Центральной Азии должны строить с нуля. Ни у одной из страны не было собственного института внешней политики до 1991 года (у советских республик действительно были свои министерства иностранных дел, но они никогда не действовали как таковые). С тех пор было сделано много для создания институтов внешней политики и ядра национальных дипломатов. Тем не менее, многое предстоит еще сделать, особенно для небольших государств, таких как Кыргызстан или Таджикистан, для обеспечения того, чтобы внешняя среда наилучшим образом использовалась для внутренних приоритетов развития.
Во-первых, настало время для последовательной формулировки нашего понимания мира и роли страны в этом мире. Шок и стресс неожиданной независимости давно прошли, характер внутренних политических и социально-экономических проблем – очевиден. Частые ссылки на «национальные интересы» мало что значат, если остается неясным, каковы эти интересы, каковы красные линии и как они соотносятся с видением, нормами и приоритетами развития страны. Пресловутая концепция «внешнеполитической ориентации» должна быть пересмотрена с позиций основных внутренних целей, не руководствуясь догадками в мрачных областях геополитики.
Во-вторых, государство должно вкладывать средства и ценить своих дипломатических работников. Слишком часто карьерные дипломаты страдают от колебаний в политике высокого уровня: часто посольские должности используются для политической награды или наказания. Время от времени хорошо подобранное политическое назначение может иметь позитивное значение, но для обеспечения последовательности и компетентности требуется ввести защиту дипломатов от побочных эффектов тривиальной политиканства в столице.
Наконец, государства должны поощрять и поддерживать общественные дискуссии по вопросам внешней политики. Государственные учреждения часто перегружены, в то время как аналитические материалы от более широкого информированного общества остаются ограниченными, если они имеются. Аналитиков из Центральной Азии часто спрашивают о том, что международное сообщество может сделать для стран региона, но обратное происходит реже. Следует поощрять аналитические центры и академические учреждения к обсуждению внешней политики и обеспечивать (а не предотвращать) разнообразие мнений.
Центральноазиатским лидерам необходимо напомнить, что европейская интеграция стала реальностью, прежде всего, благодаря верховенству закона, действующему независимо от территориальной юрисдикции
В интервью о возможностях в Узбекистане Алишер Ильхамов, руководитель программы Фонда открытого общества, Великобритания, на вопрос о позитивных возможностях для развития региона в долгосрочной перспективе отвечает, что центрально-азиатские республики и их мусульманское население отличаются от остального мусульманского мира из-за своего советского наследия, что имеет потенциал для развития как отличных, так и мрачных перспектив. Позитивные перспективы связаны с высоким уровнем грамотности и относительно высокими стандартами образования и науки, достигнутыми в советский период. Это контрастирует с остальной частью мусульманского мира, где около 40 процентов населения неграмотны. С другой стороны, мрачные перспективы исходят из тоталитарного, контролируемого сверху характера государственного управления и соответствующей политической культуры, которые не дают развиваться гражданскому обществу. Отсутствие гражданских свобод и ответственности является благодатной почвой для злоупотреблений со стороны государства, системной коррупции и неэффективной государственной политики. Эти системные сбои препятствуют экономическому развитию центральноазиатских государств, приводя к массовой эмиграции рабочей силы, а также к радикализации бесправного населения.
Предлагает ли «новое» руководство Узбекистана какие-либо перспективы для демократических и экономических реформ? Ильхамов считает, что процессы в Узбекистане, происходящие при новом президенте Шавкате Мирзиееве, довольно противоречивы. С положительной стороны, риторика реформ и призывы к прогрессивным изменениям стали громче, по сравнению с временами Каримова. Мирзиеев также предпринял некоторые шаги для улучшения отношений с соседними странами и подписал законы по борьбе с коррупцией и реформированию правовой системы. Однако в политическом контексте Узбекистана проблема заключалась не столько в принятии законов, сколько в их реализации. Отчасти это объясняется тем, что в Узбекистане нет автономной гражданской службы; она действует на основе лояльности к своему лидеру, а не к закону. Вместо верховенства права мы видим манипулирование законом. Президенту Мирзиееву следует уделять первостепенное внимание этому расхождению между письменным правом и повседневной практикой.
Будет ли более открытый к сотрудничеству с соседями подход Узбекистана способствовать развитию регионального сотрудничества изнутри, а не извне? Одним из главных достижений президента Мирзиеева до сих пор было принятие мер по улучшению отношений страны со своими соседями, включая делимитацию границ с Кыргызстаном, что следует поощрять. Но пока неясно, продемонстрирует ли президент такую же решительность при решении других ключевых вопросов регионального сотрудничества, а именно: восстановление регионального водно-энергетического баланса, нарушенного с советских времен, и создание свободной транснациональной системы транспорта и связи. Центральноазиатским лидерам необходимо напомнить, что европейская интеграция стала реальностью, прежде всего, благодаря верховенству закона, действующему независимо от территориальной юрисдикции: например, граждане Франции на германской земле в равной степени защищены законом как граждане Германии, и наоборот. В случае Центральной Азии, если бы был применен такой же подход к верховенству права, в Центральной Азии все изменилось бы к лучшему.
На вопрос о том, как Европа и ЕС могут сыграть позитивную роль в отношении будущего Узбекистана, Ильхамов считает, что во-первых, ЕС должен дать понять Узбекистану и другим странам Центральной Азии, что экономическое процветание во многом зависит от верховенства права и равенства всех граждан – местных и иностранных – перед законом. Это предложение должно подкрепляться правилом: нет прогресса в области верховенства права и прав человека – нет европейских инвестиций. Во-вторых, Европа должна предотвращать отмывание денег на своей территории политически скомпрометированными узбекскими лицами и финансовыми учреждениями. Если незаконно приобретенные активы обнаруживаются и замораживаются в Европе, они должны быть конфискованы и репатриированы с ответственностью (то есть не попадать в руки коррумпированных элит).
