Какие мифы до сих пор присутствуют в понимании возможностей диверсификации для стран, чей основной экспорт связан с нефтью и газом? В чем ошибки теории сравнительных преимуществ, стратегии импортозамещения, инвестиций в инфраструктуру и ставки на развитие услуг (туризм или финансы)? Какие уроки можно извлечь из опыта ближневосточных стран, богатых нефтью, и некоторых развивающихся стран, которые действительно смогли добиться диверсификации?
В публикации 2014 года Международного Валютного Фонда (МВФ) Soaring of the Gulf Falcons: Diversification in the GCC Oil Exporters in Seven Propositions авторы Реда Шериф и Фуад Хасанов приходят к выводу, что неудачи в политике диверсификации связаны больше с несовершенством рынка, чем с несовершенством в государственной политике. Чтобы преодолеть несовершенство рынка правительства должны изменить систему стимулов для работников и компаний. Успешный опыт диверсификации среди стран-экспортеров нефти показал, что критическими являются два фактора – фокус на повышении конкурентоспособности на международных рынках и на технологическом обновлении для повышения качества товаров и услуг.
Человеческий капитал
Лауреат Нобелевской премии, экономист Роберт Лукас в своей знаменитой работе 2003 года «Рождение чуда» (Making a Miracle) был первым, кто указал, что основным фактором экономического роста является рост капиталовложений в технологии и инвестиции в человеческий капитал.
Обсуждая экономические трансформации стран Юго-Восточной Азии, Лукас утверждает, что главный двигатель роста – это человеческий капитал знаний, а главная разница в условиях жизни среди наций – это разница в человеческом капитале. Физический капитал играет важную, но решительно вторичную роль. Человеческий капитал создается в школах, в исследовательских организациях и в процессе создания товаров и ведения торговли. Обучение новому в процессе работы (learning by doing) является самым центральным фактором развития человеческого труда вверх по «лестнице качества». Для этого экспорт страны должен отличаться международной конкурентоспособностью – что и отличает развитые экономики.
С 2003 года важность науки и человеческого капитала признана во многих странах, желающих осуществить прыжок из «третьего мира в первый». Однако не у всех это получилось. Даже в странах Персидского залива, несмотря на значительные улучшения развития человеческого потенциала и инфраструктуры, диверсификация состоялась только в неторгуемом секторе, таком как услуги и строительство. При этом эти страны опираются на низкоквалифицированную импортированную рабочую силу, а большинство собственных граждан было занято в государственном секторе.
В противовес классическим утверждениям, реформы в улучшении бизнес климата, правового поля, макроэкономической стабильности и инфраструктуры не являются главными факторами диверсификации. Более важной задачей является преодоление несовершенств рынка и поиск новых стимулов для предприятий и работников.
Семь предположений о том, как именно достигается диверсификация
Авторы отчета предлагают свои семь предположений о том, где именно странам-экспортерам сырья (на примере стран Персидского залива) следует делать фокус, чтобы добиться успеха:
- Преобладающая модель роста в странах Персидского залива достигла значительного улучшения показателей человеческого развития, но также привела к снижению относительных экономических показателей.
Доля экспорта нефти в этих странах остается значительной (около 60%), а производительность труда относительно низкой. Экономика по-прежнему опирается на добычу нефти и производство нефтяных продуктов, а также услуг, а все основные торгуемые товары потребления импортируются.
Стратегия диверсификации в этих странах основывалась на развитии вертикальной диверсификации в секторах со «сравнительными преимуществами» – например, в нефтегазовом и нефтехимическом секторах. Но менее стимулировалась горизонтальная диверсификация в других секторах – с упором на технологическое обновление и повышение конкурентоспособности на международных рынках.
- Модель устойчивого роста требует диверсифицированного торгуемого сектора.
Для обеспечения устойчивого роста страна должна постоянно производить новые товары и принимать и разрабатывать новые технологии. Роберт Лукас утверждал, что постоянное внедрение новых товаров, а не производство фиксированного набора товаров, необходимо для получения прироста производительности и достижения чуда устойчивого роста.
Обучение на практике или обучение на рабочем месте является одним из наиболее важных каналов накопления знаний и человеческого капитала в этом процессе. Производство одинакового набора товаров быстро приведет к застою в производительности. В отличие от этого, введение новых товаров и задач позволяет менеджерам и работникам постоянно учиться и продвигаться по «лестнице качества».
В странах Персидского залива диверсификация производства состоялась в отраслях, связанных с сырьем, что необязательно является наиболее благоприятным для внедрения новых товаров и задач и продвижения вверх по «лестницам качества». Рост ненефтяного ВВП был замечательным и дал основания говорить о прогрессе в диверсификации, но на самом деле ненефтяной ВВП в странах Залива включает энергоемкие и связанные с сырьевыми ресурсами отрасли промышленности, такие как металлы и нефтепродукты, а также строительство и такие услуги, как розничная торговля и рестораны, транспорт и связь, социальные услуги. Высокий ненефтяной рост в этих странах не является показателем того, что рост может быть устойчивым в долгосрочной перспективе или если цены на нефть будут падать в течение длительного периода времени.
Стратегии интенсивной индустриализации в странах Персидского залива в отрасли производства химических веществ и энергоемких отраслей, таких как алюминий, способствовали диверсификации производства и экспорта, но имели ряд недостатков. Эти отрасли являются капиталоемкими и мало связаны с остальной экономикой. Не было создано местного производства товарных запасов, необходимых в тяжелой промышленности, и большинство сложных технологий все еще импортируется. Spillover или переток технологий в остальную экономику был незначителен, так же как и рост производительности. Кроме того, эти отрасли не требуют большого числа высококвалифицированных работников. А экспорт нефтепродуктов или металлов коррелирует с ценами на нефть, что, в свою очередь, препятствует снижению высокой волатильности доходов от экспорта. Недавние попытки создания промышленных кластеров, технопарков и других обрабатывающих производств пока не дали существенных результатов.
Отдельно необходимо упомянуть услуги. Экспорт услуг сильно вырос в ряде стран Залива, хотя развитие услуг может оказаться недостаточным для устойчивого роста. Страны Залива развили туризм, логистику, транспорт и финансовые услуги. Развитие услуг привело к диверсификации, но большинство из этих услуг в основном связано с низкой квалификацией рабочей силы (например, в туризме и транспорте, секторе общепита). Эти услуги не могут служить двигателем устойчивого роста и объем экспорта недостаточен, чтобы уменьшить зависимость от изменчивых цен на нефть и снизить уровень безработицы.
Для того чтобы экономика могла генерировать достаточное количество рабочих мест в высокоприбыльных неторгуемых товарах (например, программное обеспечение, дизайн и т. д.), необходимо создать сеть взаимосвязанных торгуемых и неторгуемых секторов. Специализация в финансовых услугах и туризме дает ограниченные выгоды роста и занятости. Например, увеличение доли туризма в экспорте на 8 процентов увеличивает рост лишь на полпроцентных пункта в год. Даже финансовый сектор не может обеспечить достаточной занятости. Финансовый сектор Бахрейна составляет около 17 процентов ВВП, но непосредственно занимает менее 10 процентов граждан в 2012 году, что аналогично доле Лондона в секторе финансов и страхования.
- Как первоначальный технологический разрыв, так и размер нефтяных доходов определяют шансы на успех или неудачу в диверсификации в странах-экспортерах нефти.
«Голландская болезнь» поражает все страны-экспортеры сырья и вытесняет торгуемый сектора, хотя это и необязательно связано с изменениями реального обменного курса (когда укрепление национальной валюты делает дешевле импорт товаров и «убивает» местное производство»).
Можно выделить четыре группы экспортеров нефти: низкие (начальные) технологии и низкие доходы (например, Алжир, Ангола, Конго, Эквадор, Индонезия, Малайзия, Мексика, Нигерия и Венесуэла), низкие технологии и высокие доходы (Бахрейн, Габон, Кувейт, Ливия, Оман, Катар, Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты), высокие технологии и низкие доходы (Канада) и высокие технологии и высокие доходы (Норвегия).
Как оказалось, среди этих групп лучшего результата добилась Канада, страна с высокими технологиями и низким уровнем доходов от нефти. Ее технологическое развитие можно измерить экспортом оборудования на душу населения. Напротив, Норвегия, которая получала большие нефтяные доходы и технологически развита, не смогла увеличить аналогичный экспорт на душу населения, который продолжает падать. Низкотехнологичные страны с большими доходами от нефти остаются в конце списка, но некоторого успеха также добились страны с низкими технологиями/низким уровнем доходов от нефти.
То есть, главным препятствием здесь являются высокие доходы от нефти («голландская болезнь»). Норвегия, которая получила гораздо более высокие доходы от нефти, чем Канада, стала жертвой голландской болезни, несмотря на строгие правила стерилизации нефтяного дохода. По данным Бюро статистики труда США, в 2012 году почасовая заработная плата в производственном секторе Норвегии была самой высокой в мире и примерно в два раза выше, чем в США или Японии. В 2000-х годах удельные затраты на рабочую силу увеличились на 50 процентов, в то время как в Германии и Швеции они сократились.
- Диверсификация экспорта должна начаться сейчас.
Для достижения высокого уровня развития экспорта потребуется от двадцати до тридцати лет. Успешные экспортеры готовили свою экспортную ненефтяную базу в течение десятилетий, прежде чем их нефтяные доходы сократились. Например, Малайзия начала свою экспортно-ориентированную стратегию в начале 1970-х годов и в 80-х – 90-х годах наблюдался быстрый рост экспорта. Несмотря на высокий темп развития экспорта, прошло более 20 лет, чтобы достичь уровня диверсификации экспорта, сопоставимого с некоторыми развитыми экономиками.
- Стандартная политика – проведение структурных реформ, совершенствование институтов и бизнес-среды, инвестиции в инфраструктуру и сокращение регулирования – очень важна, но может оказаться недостаточной для стимулирования торгуемого производства из-за сбоев рынка.
Во многих странах ведутся реформы в этих вопросах. Тем не менее, экспорт остается недиверсифицированным. Можно ли в этом винить только правительства? Скорее всего, нет, в этом также есть вина несовершенства рынка.
Все больше исследований указывает на необходимость пересмотра промышленной политики. Промышленная политика прошлого (как правило, стратегии импортозамещения в 1970-е годы) сегодня не работает.
Частные компании недостаточно стимулированы, чтобы инвестировать в производство, они могут быть не в полной мере осведомлены о возможностях повышения производительности с течением времени. Частные компании будут инвестировать в современный сектор промышленности только в том случае, когда он достигает определенного размера, и другие компании инвестируют одновременно в другие секторы. Тогда происходит «большой толчок» и экономика достигает более высокого уровня продуктивности и развития.
То есть, фирмы должны полностью усвоить тот факт, что торгуемый сектор предлагает более высокий потенциал для повышения производительности и, соответственно, прибыли.
Торгуемый сектор отличается высокой международной конкуренцией и требует многолетних инвестиций с неопределенной доходностью. Поэтому неторгуемый сектор будет гораздо более привлекательным сектором для входа, чем торгуемый сектор. В этих условиях правительство парадоксально может усугубить ситуацию, участвуя в крупных инвестиционных проектах в инфраструктуре, которая по своей природе являются неторгуемой отраслью. Эти ресурсы могут быть лучше использовать для развития торгуемого сектора. Фактически, крупные инфраструктурные проекты могут усугубить вытеснение торгуемого сектора, поскольку они будут в дальнейшем повышать доходность неторгуемого сектора для монопольных или олигополистических фирм.
- Правительству необходимо изменить сложившуюся структуру стимулов в обществе.
То же самое можно сказать о стимулах на рынке труда. Если в обществе превалирует стратегия, где граждане видят больше стимулов занимать должности в госсекторе, или другие секторы с относительно высокой зарплатой, щедрыми компенсациями и льготами, это мало способствует желаниям заниматься предпринимательством или в торгуемом секторе. Занятость в частном секторе влечет за собой более высокую вероятность потери работы, а также более продолжительную работу, и, возможно, даже более низкую заработную плату.
Такая структура рынка труда не поощряет инвестиции в человеческий капитал. Скорректированные с учетом риска доходы от образования должны быть очень высокими, чтобы оправдать эти инвестиции. В свою очередь, нехватка квалифицированных кадров не позволяет частному сектору создавать достаточно высокую производительность и рабочие места для привлечения работников.
Масса примеров из развитых стран иллюстрирует, как можно поменять стимулы в обществе, от прямых интервенций правительства в раннее образование до создания ролевых моделей для воспитания духа самообеспеченности, инноваций и предпринимательства.
- Государство может выступать в качестве венчурного капиталиста и развивать сотрудничество между государственным и частным секторами.
Теория, которая говорит, что страны должны концентрироваться на своих сравнительных преимуществах, ошибочна. Она игнорирует тот факт, что для развития новых отраслей промышленности стране необходимо накапливать капитал знаний. Центральное предположение о современных сравнительных преимуществах состоит в том, что одна и та же технология свободно доступна для каждой страны, и единственным препятствием для бедной страны, чтобы начать производство, скажем, самолетов, роботов или спутников, является соотношение между капиталом и трудом. Но эта теория игнорирует важность оттачивания опыта в процессе приобретения технологий, или обучение на собственном опыте.
Накопление капитала необязательно предполагает развитие новых отраслей промышленности. Например, страны Персидского залива смогли построить дороги, порты и аэропорты, а также роскошные дома и коммерческую недвижимость. Смогли ли они в процессе обучиться технологиям, улучшить их, создать высококвалифицированный класс работников и новые производства? Нет. И более того, теория «выявленных сравнительных преимуществ» обычно указывает на то, что страны Залива должны инвестировать в отрасли с относительно низкой добавленной стоимостью, такие как агропромышленность, металлы, производства кожи и изделий из кожи. Учитывая, что страны Залива уже являются странами с высоким доходом, представляется маловероятным, что сосредоточение на этих секторах позволит развивать технологии и создавать рабочие места.
Страны, добившиеся успеха в изменении структуры экономики, пошли дальше развития секторов со сравнительным преимуществом и сделали упор на развитии секторов с высокой добавленной стоимостью, таких как обрабатывающая промышленность и инновационные сектора со значительным влиянием на экономику и рост производительности труда. При этом государство часто выступало в роли венчурного инвестора и стимулировало государственно-частное партнерство для достижения устойчивого и равномерного экономического роста.
Единого рецепта здесь нет. Создание особых экономических зон, укрепление связей между университетами и предприятиями, создание фондов МСБ, банков развития, агентств по содействию экспорту и кластеров – все эти политики еще не принесли желаемых результатов для стран Залива.
Какие примеры можно считать успешными?
В качестве примеров успешной реализации политики диверсификации авторы рассматривают следующие страны – Малайзия, Индонезия и Мексика. Рассмотрим более подробно кейс каждой из этих стран.
Малайзия – одна из первых стран-экспортеров нефти, которая отказалась от политики импортозамещения в 1970-х годах, и начала полагаться на политику стимулирования экспорта. Малайзия успешно расширила свою экспортную базу, а также разнообразие обрабатывающего сектора. Сегодня обрабатывающий сектор составляет более трети всего экспорта или три четверти, если добавить переработку нефти и другие производства, связанные с природными ресурсами. Для достижения этой цели Малайзия использовала комбинированный подход:
- выборочно стимулировала прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в экспортные отрасли, особенно в производство электроники;
- сделала ставку на развитие зон свободной торговли;
- предложила более низкие налоги;
- обеспечила стабильную бизнес среду, а также образованную рабочую силу с конкурентоспособной заработной платой.
Страна стимулировала развитие конкретных стратегических отраслей промышленности для максимизации трансферта технологий. Малайзия использовала активное государственное вмешательство для стимулирования роста в секторах, которые она считала важными, по сути выступая в качестве «венчурного капиталиста». Параллельно с быстрым накоплением основных средств, накопление человеческого капитала было очень важным. Малайзийское государство использовало государственные учреждения для обеспечения непрерывной переподготовки и повышения квалификации сотрудников.
Индонезия – после обвала цен на нефть в 1980-х годах приняла ряд стратегий, направленных на привлечение иностранного капитала в отрасли обрабатывающей промышленности, ориентированные на экспорт. Основными инструментами этой политики было – создание зон свободной торговли, налоговые льготы, ослабление тарифных ограничений и нетарифных барьеров, а также самая большая девальвация обменного курса среди развивающихся стран. Результатом стал значительный рост трудоемкого производства (производство текстиля, обуви, электроники и т.д.), основанный на сравнительно низком уровне заработной платы.
В период либерализации 1980-х годов правительство осуществило «стратегическое отступление» и сохранило лишь некоторые из своих стратегических проектов, в частности в металлургической и авиационной промышленности. Опыт Индонезии показывает, что с правильной правительственной поддержкой отрасль сложных технологий может быть успешно построена с нуля в условиях относительно бедной страной. Сегодня Индонезия является частью избранной группы развивающихся стран с кластерами по обслуживанию воздушных судов и производству деталей самолетов. Создание национального чемпиона, хоть и с большими издержками, тем не менее, способствовало созданию этого кластера.
Мексика – так же как и Индонезия, начала с развития трудоемких отраслей и продвинулась в развитии более сложных отраслей. Страна также опиралась на развитие свободных торговых зон с фокусом на трудоемкие производства с привлечением иностранных компаний. Это помогло повысить экспорт, однако фирмы не смогли значительно увеличить добавленную стоимость и имели слабые связи с остальной экономикой. Технологическое и промышленное развитие Мексики можно оценить по развитию автомобильной промышленности за последние 15 лет. В 2012 году занятость в этом секторе в Мексике превысила занятость на Среднем Западе США и, как ожидается, продолжит быстрый рост. Очевидно, что соглашение НАФТА и обесценивание обменного курса в 2000-х годах помогли стране стать привлекательным местом для ПИИ со стороны автомобильных компаний, планирующих экспорт в США.
Тем не менее, политика, принятая различными штатами в Мексике в целях создания производственных кластеров, и их эффективность с точки зрения производительности и повышения качества имеют важное значение. В частности, штат Гуанахуато следовал тому, что может быть описано, как целевая инвестиционная стратегия с сильными стимулами для привлечения фирм. С точки зрения развития инфраструктуры, государство построило внутренний порт на 2600 акров, таможенные объекты, железнодорожное депо и дорогу, соединяющую с местным аэропортом. Рядом находится политехнический университет, поставляющий инженеров, а штат предоставляет стимулы фирмам для отправки рабочих для обучения за границу. Штат привлек иностранные фирмы, предоставляя налоговые льготы, но что более интересно – действуя в качестве активного консультанта.
Таким образом, основные уроки политики, вытекающие из опыта диверсификации относительно успешных экспортеров нефти, заключаются в следующем:
- Стратегии импортозамещения создавали в основном неэффективные фирмы, поскольку им не приходилось конкурировать на международных рынках. Вместо этого они опирались на закрытый внутренний рынок и импортированные ресурсы и технологии. Важнейшее значение имеет фокус на обеспечении конкурентоспособности на международных рынках и на технологическую модернизацию и подъем по лестнице добавленной стоимости.
- Наиболее успешным оказался пример Малайзии, где было сочетание политики инвестирования в создание более высокой добавленной стоимости в отраслях с сравнительными преимуществами (например, производство, связанное с природными ресурсами) и выход в отрасли, находящиеся за пределами сравнительных преимуществ (например, электроника).
- Сравнение опыта Малайзии с другими экспортерами нефти показывает, что государству более важно активно стимулировать предложение ресурсов в целевых отраслях (например, квалифицированную рабочую силу, инфраструктуру, консалтинг), чем создавать ценовые диспропорции для защиты промышленности (через тарифы и контроль над ценами).
- Опыт Индонезии и Мексики показывают, что фокус на трудоемком производстве, основанном на низкой заработной плате, в конечном итоге приводит к ограниченному росту производительности. Опыт Мексики показывает, что привлеченные ПИИ должны быть направлены на создание промышленных кластеров.
