Смена власти в Узбекистане после смерти Ислама Каримова в сентябре 2016 года вызвала оживленную дискуссию о природе и будущем политических режимов в Центральной Азии. Новый президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев установил новые отношения с соседними Таджикистаном и Кыргызстаном и предпринял некоторые заметные (хотя и незначительные) изменения в экономической политике. В январе 2017 года президент Казахстана Нурсултан Назарбаев неожиданно объявил о передаче части своих полномочий парламенту и опубликовал проект предлагаемых конституционных реформ. Как отличить косметические изменения от глубоких, структурных, долгосрочных эволюций?
Перевод – Passing Central Asian Power Batons: What Can We Expect? (Part 1, Part 2)
PONARS Eurasia 19 Mar 2017
Смена власти в Узбекистане после смерти Ислама Каримова в сентябре 2016 года вызвала оживленную дискуссию о природе и будущем политических режимов в Центральной Азии. Новый президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев установил новые отношения с соседними Таджикистаном и Кыргызстаном и предпринял некоторые заметные (хотя и незначительные) изменения в экономической политике. В январе 2017 года президент Казахстана Нурсултан Назарбаев неожиданно объявил о передаче части своих полномочий парламенту и опубликовал проект предлагаемых конституционных реформ. Как отличить косметические изменения от глубоких, структурных, долгосрочных эволюций? Шесть экспертов, членов ПОНАРС Евразия (Программа новых подходов к исследованиям и безопасности в Евразии), обсуждают последствия смены лидерства в регионе.
Мария Омеличева, Университет штата Канзас
Изменения («реформы») похожи на новое вино в старых бутылках. Они происходят в рамках устойчивых авторитарных структур и не влияют на общество в целом
Смена власти в Узбекистане завершила 27-летнее правление Каримова и его клана. По совпадению или нет, но сразу после этого в регионе стали происходить некоторые изменения. Вскоре после президентских выборов в декабре 2016 года в Узбекистане в Кыргызстане срочно приняли пакет из 26 поправок к конституции, которые переложили полномочия президента и парламента на премьер-министра (попутно был также установлен запрет на однополые браки). Примерно в то же время в Казахстане состоялось первое заседание рабочей группы, созданной Назарбаевым по вопросу о перераспределении власти между государственными органами. В январе этого года президент Таджикистана Эмомали Рахмон уволил мэра Душанбе, который прослужил в течение 20 лет и был известен как второй человек в стране. Означают ли эти изменения, что грядут какие-либо существенные институциональные сдвиги в государствах, которые долгое время были устойчивыми к реальной демократизации? Я бы сказала, что изменения («реформы») похожи на новое вино в старых бутылках. Они происходят в рамках устойчивых авторитарных структур и не влияют на общество в целом.
Сближение Узбекистана с Таджикистаном больше говорит о личных предпочтениях Мирзиёева, чем о важном внешнеполитическом сдвиге. В отличие от Каримова, Мирзиёев не испытывает личной неприязни к Рахмону. Экономическая политика Мирзиёева демонстрирует более явный прагматизм, но она все еще согласуется с «моделью развития», инициированной Каримовым. Геоэкономические обстоятельства играют на пользу Узбекистана в его усилиях сместить своего северного соседа Казахстан с позиции регионального экономического лидера. Казахстан пострадал от резкого падения мировых цен на нефть и влияния российской экономической рецессии. Здесь не было иного выбора, кроме как предложить обществу реформы. Хотя детали предполагаемого перераспределения власти все еще прорабатываются, они, безусловно, не собираются отменять гегемонию НДП «Нур Отан» и президентскую прерогативу назначать региональных акимов. Это два важных столпа вертикальной власти в стране.
Ситуация в Кыргызстане более трудна для понимания. В стране приступили к поспешным политическим реформам на фоне новой политической раздробленности в системе и ухода от демократических норм. Следует помнить, что государства Центральной Азии авторитарны преднамеренно, а не по умолчанию. Их системы следует рассматривать cами по себе, а не как противоположности демократии.
Скотт Радниц, Вашингтонский университет
Если Мирзиёев по натуре демократ (а его биография об этом не говорит), ему придется играть по авторитарным правилам, чтобы выжить наверху
Наблюдатели из Центральной Азии отслеживали регион в ожидании значительных изменений уже в течение десятилетий. Похоже, что сегодня изменения происходят в двух наиболее важных государствах региона – Узбекистане и Казахстане. Но если смена власти в Узбекистане нам что-то говорит, то это, что замена человека наверху не всегда влечет за собой значимые улучшения в управлении страной. Примечательно, что новый президент Узбекистана Мирзиёев изменил свой тон по сравнению с предшественником, продемонстрировав более реагирующий, энергичный и более близкий подход к людям. Но один урок, которому нас научили 25 лет постсоветского политического развития, заключается в том, что режимы – это не правитель. Это системы – влиятельные люди, сети и неформальные правила, которые благосклонно относятся к правящему режиму. Изменить систему будет нелегко. Даже если Мирзиёев по натуре демократ (а его биография об этом не говорит), ему придется играть по авторитарным правилам, чтобы выжить наверху. Аналогичным образом, если в Казахстане Назарбаев уйдет в отставку, это, возможно, поможет прояснить ситуацию с преемственностью, но любой преемник, которому предстоит управлять сложными и разнообразными интересами, лежащими в основе политической стабильности в стране, должен быть опытным актером с глубокими знанием системы. Таким образом, он или она, скорее всего, будет креатурой системы. Поэтому мы можем ожидать в ближайшем будущем второй наилучший результат: демократия не наступит, но не будет и политического кризиса.
Шаирбек Джураев, Университет Сент-Эндрюса, Шотландия
Если в политических режимах Центральной Азии происходят изменения, то, скорее всего, они проявятся в форме растущего национализма
Смена власти в Узбекистане решила один загадочный вопрос о политике в Центральной Азии. Смена прошла гладко, по крайней мере, на поверхности, но сменился человек, но не режим. Были надежды на демократизацию, страх дестабилизации и параллели с «Арабской весной». Однако нервное ожидание о смене лидерства в Центральной Азии сегодня кажется преувеличенным. Можно отметить два момента в контексте недавней смены власти в Узбекистане и перераспределении полномочий в Казахстане.
Во-первых, смена власти, которую мы наблюдаем сегодня, скорее всего, приведет к преемственности, а не к изменениям. Когда вы смотрите на все политические переходы в Центральной Азии, можно увидеть, что новые политические силы придерживаются взглядов, которые не сильно отличаются от мнений действующих президентов – в любом вопросе, государственном, общественном или политическом (единственным исключением может быть приход к власти Аскара Акаева в 1990 году). Не стоит преувеличивать различия между советской и постсоветской элитами. Хотя молодое поколение в меньшей степени подвержено влиянию советского образования и обучения, оно не определяет суть политики и не принимает важных решений. А те, кто более тесно вовлечен в политику, были взращены в рамках установленных «правил игры». Коррупция, избирательное использование правосудия и доминирование президента над всеми ветвями власти вместе образуют общие знаменатели политических систем Центральной Азии. Эти политики могут иметь корни, уходящие в советскую систему, но к настоящему времени они хорошо интернализованы и приспособлены к современным реалиям. Молодые политические элиты хорошо потрудились в деле укрепления систем, как это произошло с новым президентом Узбекистана Мирзиёевым. Поэтому любые изменения не должны восприниматься иначе, чем стилистические. Это касается и надежд на то, что Узбекистан может “открыться”, и на обещания перераспределения власти в Казахстане. Что касается Кыргызстана, то, несмотря на фанфары о наличии парламентской системы и многочисленных партий, разделяющих свои мандаты, правительство ненамного лучше или сильнее, чем было правительство (в лучшие) годы бывших президентов Аскара Акаева или Курманбека Бакиева. Несмотря на то, что в Кыргызстане имеются более мягкие государственные институты и власть оспаривается сильнее (это факт, который отличает его от соседних политических систем), политические корни Кыргызстана лежат где угодно, но не в конституционном укреплении законодательной ветви.
Во-вторых, если в политических режимах Центральной Азии происходят изменения, то, скорее всего, они проявятся в форме растущего национализма. В настоящее время правящие элиты по существу отделены от населения. Выборы в большинстве стран Центральной Азии не имеют большого значения. Стабильность отношений между государством и обществом в основном обусловлена относительно стабильной экономикой, строгим государственным контролем над СМИ и превентивными мерами против альтернативных политических сил (Туркменистан и Узбекистан в этих мерах больше преуспели, чем остальные). Внезапные экономические или политические изменения могут побудить элиты искать более реальные связи с массами. Если это произойдет, популистский национализм, а не идеологические альтернативы, скорее всего, выйдет на первый план. Элитам было бы легче пропагандировать и манипулировать популизмом и национализмом, чем другими ценностями (такими как либеральная демократия). Если будет расти политическая оппозиция, – а в большинстве стран Центральной Азии это гипотетический сценарий – это может способствовать консолидации тех, кто стремится к большей демократизации. При нынешних темпах «содержанию политики» потребуется время, чтобы догнать «процесс политики».
Наргис Касенова, Университет КИМЭП, Казахстан
Изменить положение вещей так, чтобы все оставалось неизменным
Каримов – второй центральноазиатский «Отец Нации», который умер, оставив после себя высоко централизованную и персонализированную систему (первым был Сапармурат Ниязов в Туркменистане). Однако, после того как они умерли, серьезных изменений в этих странах не произошло, что показывает, насколько прочны их системы. Авторитарные системы, которые они строили на протяжении десятилетий, были встроены в рамки формальных и неформальных институтов и правил. В Узбекистане переход от одиозного Каримова к относительно мягкому Мирзиёеву привел к возможности улучшения отношений с соседними государствами и смягчению драконовского обращения с населением – без изменения или оспаривания ядра системы.
Будет ли в Казахстане такой же плавный переход, когда Назарбаев уйдет со сцены? В отличие от Туркменистана и Узбекистана, подготовка к переходу власти в Казахстане идет уже довольно давно. Этот процесс начался с принятия в 2010 году «Закона о лидере нации», который дал Назарбаеву право формировать политику даже в случае выхода на пенсию. Процесс перешел на новый этап с недавно предложенными конституционными поправками, которые передадут некоторые президентские полномочия парламенту и другим ветвям власти (имеется также положение об укреплении прав собственности). Однако эти приготовления нацелены не на осуществление подлинного транзита власти, а на сохранение статус-кво («изменить положение вещей так, чтобы все оставалось неизменным», как сказал итальянский писатель Томази ди Лампедуза). Таким образом, вместо укрепления институтов и механизмов сдержек и противовесов, казахстанские власти фактически открывают двери для стимулов, времени и пространства для внутриэлитной борьбы за власть. Важное отличие в ситуации в Казахстане заключается в том, что ее элиты более разнообразны, наделены полномочиями и, следовательно, менее дисциплинированы, чем их узбекские и туркменские коллеги. Казахстанская система более открытая, сложная и динамичная, что затрудняет плавный переход, но в то же время этот процесс может содержать определенные перспективы для возможной политической модернизации.
Эдвард Шатц, Университет Торонто
Не стоит ожидать, что казахская лодка будет сильно качаться
Волнение в столице Казахстана Астана (где я это пишу) весьма ощутимо. Люди действительно чувствуют, что президент готовится к передаче власти. Поскольку это президент, который глубоко заботится о сохранении своего наследия, он постарается обеспечить плавный переход. Тем не менее, его план отличается от того, что кажется на поверхности. Жители Астаны знают, что не стоит принимать за чистую монету передачу полномочий парламенту. Скорее, большинство согласны с тем, что это всего лишь последний шаг, призванный удержать потенциальных преемников вне баланса, чтобы они преждевременно не бросили вызов власти Назарбаева.
Но нет никаких сомнений в том, что транзит – в воздухе, и, скорее всего, он состоится упорядоченно. Все геополитические ветры земного шара, в том числе западные, дуют в одном направлении: прежде всего для обеспечения политической стабильности и преемственности. Казахстанские элиты, похоже, согласны с тем, что лучше для них: принять преемника, который будет умело справляться с макроэкономикой страны и защищать их политико-экономические интересы в краткосрочной перспективе. Они согласны оставить свои разногласия, частично чтобы почтить наследие Назарбаева и частично, чтобы защитить свои позиции. Риск в среднесрочной перспективе заключается в том, что Казахстан будет управляться, в лучшем случае, уменьшенной версией «Отца Нации». Назарбаев обладает хорошо отработанными политическими навыками, которыми может не обладать его преемник. Он также пользовался легитимностью благодаря тому, что был первым президентом страны и управлял ею во многих кризисных ситуациях. Элиты воздают ему в этом должное, сомневаясь, удастся ли то же самое его преемнику? Если нет, и, если понадобится, какие механизмы будут созданы, чтобы заменить его или ее?
Назарбаевский переход будет чрезвычайно интересным. Он будет означать конец эры, и будет пролито много слез. Но не стоит ожидать, что казахская лодка будет сильно качаться.
Эрик МакГлинчи, George Mason University
Мы тоже когда-нибудь скажем о Назарбаеве, что он, как и Каримов, умер, делая то, что он любил, будучи автократом.
Возраст – всего лишь одна переменная в том, как центральноазиатские лидеры осмысливают и реагируют на давление проблемы перехода власти. Точно так же, если не больше, важны угрозы, исходящие из внутренних протестов. В тех случаях, когда эти угрозы реальны, например, в Кыргызстане, лидеры придерживаются институциональных механизмов, допускающие достойный выход из президентства и в некоторой степени сохранение влияния. В других странах Центральной Азии протест либо отсутствует, либо легко подавляется. Это поощряет автократов, даже старых автократов, таких как Назарбаев, избегать правильного решения вопросов преемственности.
Массовые беспорядки сместили двух президентов Кыргызстана (Акаева и Бакиева). Третий президент Киргизии Роза Отунбаева выполнила свое обещание стать временным лидером после свержения Бакиева в 2010 году. Нынешний президент Кыргызстана Алмазбек Атамбаев, похоже, согласен соблюдать установленный Конституцией один срок.
Отунбаева и Атамбаев хорошо понимают то, что Акаев и Бакиев плохо понимали: власть кыргызских протестующих. Отунбаева и Атамбаев приступили к работе, имея четкие стратегии выхода. Отунбаева возобновила свою деятельность по развитию НПО после ухода с должности. А Атамбаев, возможно, вернется к руководству Социал-демократической партии Кыргызстана. Как это ни парадоксально, в Кыргызстане внеконституционные народные путчи в 2005 и 2010 годах привели к конституционной институционализации передачи власти.
Другие страны Центральной Азии также наблюдали протесты. Протесты Узбекистана в Андижане (2005 г.) и протесты в Жанаозене (2011 г.) были жестоко подавлены. Протестов в Таджикистане (после гражданской войны) и в Туркменистане в подобных масштабах не было, и любые протесты в этих странах были либо подавлены, либо им было позволено выпустить пар с небольшим освещением в национальных средствах массовой информации. Короче говоря, президенты Казахстана, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана не сталкиваются с той же общественной проблемой, с которой сталкиваются их кыргызские коллеги. Однако то, с чем сталкиваются другие лидеры Центральной Азии, – это потенциальные мятежи элит. Вероятность бунта возрастает по мере приближения перспективы наследования. Элиты, когда чувствуют, что смена власти близка, быстро меняют лояльность в сторону жизнеспособных соперников. Президенты-автократы поэтому сильно заинтересованы в том, чтобы не допускать никаких разговоров о преемнике.
Сравнительно молодые лидеры региона – Рахмон в Таджикистане, Бердымухамедов в Туркменистане и Мирзиёев в Туркменистане – могут уверенно отложить вопрос о транзите путем изменения конституционных пределов срока посредством народных референдумов. То, чего не могут сделать автократы, – это победа над смертью. Они могут умереть на своем посту. И так же, как альпинисты, которые о смерти друга говорят: «он умер, делая то, что любил, поднимаясь в горы» – так и мы тоже когда-нибудь скажем о Назарбаеве, что он, как и Каримов, умер, делая то, что он любил, будучи автократом.
