На фоне обострившихся дебатов о президентстве Дональда Трампа и том, как система сдержек и противовесов США может ограничить возможный авторитаризм, вопрос о разделении властей вдруг актуализировался и в Казахстане. Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, которому в этом году исполнится 77 лет, сделал специальное обращение к нации 25 января, в котором объявил о начале конституционной реформы, призванной перераспределить полномочия от президента к парламенту и правительству.
Стабильность в Казахстане после Назарбаева, при котором в страну пришло более 255 млрд долл прямых иностранных инвестиций, является ключевым вопросом и очевидно, что его откладывать надолго нельзя. Этого требуют интересы многочисленных групп, как внутри страны, так и за ее пределами. Хотя контуры обозначенной реформы пока неясны (изменение конституции потребует принятия дополнительных изменений в законодательство, которые прояснят картину), пока известно, что в результате реформы парламент страны получит несколько больше полномочий – с ним будут больше консультироваться при назначении премьер-министра и правительства, парламент также может быстрее снять какого-то министра с поста, хотя для этого ему потребуется больше голосов. Президент снимает с себя некоторые функции, как-то: поручение правительству вносить законы на рассмотрение правительства, он также больше не утверждает госпрограммы. Эти вопросы отнесли к правительству, которое вновь претерпело некоторую реорганизацию, с целью стать более компетентным и эффективным в решении социально-экономических вопросов и новых задач («третья модернизация»).
В целом, поправки не сильно велики и пока не свидетельствует о значительном снижении президентской власти. Президент остается верховным арбитром, как сказал сам Назарбаев. По крайней мере, ни о каком сложении полномочий Назарбаева и уходе его с политической сцены речи нет. Но это только первый шаг к транзиту, и, возможно, в будущем Казахстан станет парламентской республикой. Это был бы лучший способ сохранения режима.
Стабильность демократии и стабильность автократии
Конституционные реформы дают повод задуматься о том, как будет обеспечена стабильность страны после ухода первого президента. Как утверждала классическая работа Хуана Линца, президентская система не способствует стабильности демократии в сравнении с парламентскими странами. Вывод об «опасностях» президентализма был сделан на основе анализа опыта стран в 1970-80х. В президентских системах существует дуальная легитимность, где всенародно избранными являются не только президент, но и парламент, и потому они могут встать в оппозицию другу к другу и при этом нет механизмов для разрешения этих конфликтов. Противостояние может затянуться. Президент стремится к большей власти, так как он не чувствует ограничений. Выборы президента, где кандидат побеждает с минимальным перевесом, но получает всю власть (zero sum), в корне отличаются от парламентских выборов, где партия, набравшая меньше голосов, все же получает места в парламенте (win-win). Мажоритаризм, непропорциональность, поляризация, жесткость правления, запреты/ограничения на перевыборы – эти характеристики президентализма не могут способствовать стабильности демократии.
Другие ученые пытались опровергнуть концепцию Линца, утверждая, что значимую роль для стабильности демократии играют институциональные вариации президентализма – является ли он в чистом виде президентализмом, имеет ли президент законодательную власть, фрагментирована ли партийная система, соблюдается ли партийная дисциплина. В парламентских системах премьер-министр выбирается партией и его пребывание на посту зависит от парламентского большинства. В президентских системах президент выживает независимо от партии, его выбирает напрямую население. Парламентское большинство обладает огромной властью. Власть премьер-министра, за которым стоит большинство в парламенте, может быть авторитарнее, чем власть американского президента.
Тем не менее, точка зрения, что президентализм более склонен к автократии, остается господствующей. Однако с событиями последних десятилетий 20 века и первых 21 века история обогатилась новыми примерами – возникли новые «гибридные» автократические режимы, пали старые «классические» – и теперь вопрос можно поставить так: какая форма правления обеспечивает наибольшую стабильность автократиям? Ответ парадоксальный – если президентализм не укрепляет демократию, он не лучшим образом сказывается и на стабильности автократических режимов.
Как спасти автократию и продлить ей жизнь?
Автократические режимы ради самосохранения могут быть чрезвычайно гибкими. Исследователь Робертс в своей работе приводит пример режима в Египте, который начался с переворота Гамаля Абделя Насера в 1952 году и закончился с арабской весной. В самом начале образованная Насером партия – Национальный союз – была единственной в парламенте, а с 1956 году в стране проводились плебисциты, чтобы подтвердить легитимность президента. После того, как Насер умер, его лучший друг и вице-президент Анвар Садат внес поправки в конституцию, разрешающие законодательному органу избирать президента (с большинством в две трети), с последующим подтверждением в ходе национального референдума. В 1976 году Садат разделил единую партию на три партии-платформы в ответ на требования внутри партийных фракций. Центристская «платформа» состояла из лиц из круга Садата и контролировала средства массовой информации и бюрократию. В 2005 году президент Хосни Мубарак (бывший вице-президент Садата) готовил своего сына Гамаля на пост президента и сместил центр силы от военных и партии больше к своей семье, конституция была изменена, на этот раз, чтобы позволить прямые многопартийные выборы на пост президента.
Таким образом, хотя в этот период менялись формальные правила, элиты, которые сохраняли власть, оставались относительно постоянными, поэтому период Насер-Садат-Мубарак считается за один режим, который применил различные системы выборов в разное время для решения меняющихся целей и задач руководства. Переход от одной партии к многопартийным выборам стал стратегией адаптации и сохранения власти.
Недавние исследования показали, что выборные авторитарные режимы, которые принимают парламентские системы, чаще дольше остаются у власти, чем президентские или полупрезидентские системы, при прочих равных условиях. Если правящая партия в системе выборного авторитаризме хорошо организована и имеет ясную и эффективную структуру, страна вряд ли демократизируется. Хорошо организованная правящая партия служит механизмом распределения власти внутри элиты. Организуя свою партию и призывая в нее своих соратников, лидер показывает элите, что у них есть возможность карьерного роста, укрепления влияния и лоббирования своих интересов. У тех сокращаются стимулы перейти в оппозицию. Напротив, соратникам необходимо кооперироваться друг с другом для поиска и установления баланса, общих интересов и совместного продвижения своих целей (общественных, корпоративных и личных). Смена лидера происходит по партийным правилам: отставка, смерть, выход на пенсию главного исполнительного лица не вызывает политической перетряски и продолжает авторитарное правление. Парламент, как коллективный преемник президента, обеспечивает гладкий транзит и сохранение системы.
Конечно, стабильность режима зависит, прежде всего, от социально-экономических условий. Кроме того, разделение власти среди элиты через парламентскую систему – необязательно для других авторитарных режимов. Все зависит от общества, разнообразия его интересов и классов (требуют ли они нескольких партий), уровня экономической зависимости властей от населения (имеют ли власти природную ренту или зависят от налогов населения), насколько властям трудно применять репрессии. Учитывая разнообразие интересов в Казахстане, вложения иностранных и местных инвесторов, необходимость продолжения внешнеполитического курса и новые задачи по модернизации экономики, а также рост протестности населения – парламентская республика станет лучшим, примиряющим все эти факторы, механизмом.
Казахстанский сценарий
В Казахстане у действующего президента нет прямых наследников, но есть многочисленные группы интересов, включая круг семьи. Сохранение клиентелистских и корпоративных сетей можно обеспечить через многопартийный парламент, с доминированием ведущей партии, при сохранении строгой иерархии и дисциплины.
Многопартийный парламент, обладающий большими полномочиями, контролирует правительство и, особенно, премьер-министра. Выдвигаемый партиями премьер-министр играет важную роль в политике и, возможно, и будет лидером de facto. Он контролирует многое, но подчинен воли партии. Кандидатура лидера (премьер-министра) гарантированно устраивает режим, если парламент состоит из ключевых лиц этого режима, и нет необходимости согласовывать ее с населением. Политические решения, включая распределение ренты, выдвигаются внутри парламента и реализуются правительством. Выборные и кооптированные практики становятся более разнообразными, так как в стране проходят несколько избирательных кампаний, а не одна – выборы президента – где насилие и нарушения выборов могут опрокинуть схему транзита и привести к неожиданным результатам. Внутри партий будут стимулы к сотрудничеству, чтобы сохранить влияние на правительство и не допустить приход к власти оппозиционной власти. Парламентское большинство в кооперации с правительством может влиять на ход выборов, чтобы обеспечивать неизменную победу.
При этом роль самого президента снижается. Необходимо понимать, что изменения внутри казахстанской системы готовятся на пост-транзитный период. При Назарбаеве власть действующего президента не может быть ограничена, это несет слишком большие риски. Но следующий президент не будет обладать такими полномочиями. Ограничение его сферы внешнеполитическими вопросами и вопросами национальной безопасности задает определенную планку для претендента – он должен обладать соответствующим реноме, возможно, знать иностранные языки, понимать внешнеполитическую повестку. В Казахстане таких лиц, обладающих к тому же политическим весом, немного – из числа бывших премьер-министров: Касым-Жомарт Токаев или Карим Масимов. Если президента избирает население, он должен иметь свою популистскую позицию – например, критиковать иногда другие ветви власти и выступать в роли арбитра.
Премьер-министр, как указывалось – ключевое лицо для политики, но должен быть компетентным, устраивать элиту и не иметь больших политических амбиций. К тому же его сменить легко, достаточно инициативы в парламенте. Парламент становится настоящим power-sharing механизмом и представляет все разнообразные интересы, строго контролируемые ведущей партией «Нур-Отан». Глава мажилиса и сената – люди, особенно доверенные, и проводники режима. Это могут быть представители семьи или так называемой «старой гвардии»
В казахстанском примере система может выглядеть так, но, конечно, здесь много неясностей. Смогут ли балансироваться разнообразные интересы, устойчивой ли окажется партия «Нур-Отан», сможет ли новый президент удерживать доверие население, могут ли контролироваться выборы в той же степени, без применения репрессий? И конечно, будет ли политика способствовать экономическому росту, социальной справедливости, процветанию страны, хотя бы в той же степени, как при первом лидере? Потому что, как мы помним, парламентские системы – это первый шаг к демократии, и бросить вызов режиму через многопартийный парламент будет несоизмеримо легче, даже если спустя пятьдесят лет, как в Египте.
