Прописка – система регистрации населения по месту жительства и инструмент контроля миграции населения, унаследованная странами Центральной Азии от СССР. Регистрация по месту жительства, пожалуй, одна из самых массово нарушаемых законодательных положений, тогда как реальных способов обеспечения ее исполнения у органов власти нет.
Прописка – это инструмент дискриминации. Список прав, доступ к которым зависит от наличия регистрации, огромен: от права избирать, права на труд, свободу передвижения, социальное обеспечение до права на признание правосубъектности (см. рисунок).
Однако, проблема состоит в том, что система не позволяет зарегистрироваться каждому гражданину. Значительная доля городского населения (до 50% приезжих в Алматы, 20-25% в Астане и Бишкеке)[1], проживает вне системы регистрации. В то время как власти стран Центральной Азии утверждают, что регистрация существует для обеспечения населения социальными услугами, система больше всего ущемляет права именно тех, кто и без того относится к наиболее уязвимым группам населения: внутренних мигрантов, жителей, так называемых, нелегальных поселений, бездомных, выпускников детских домов и бывших тюремных заключенных.
В список потенциальных террористов, с которыми пытаются бороться с помощью ужесточения режима регистрации власти, могут как минимум 25% вполне законопослушного, но “нелегального” городского населения, которое просто не имеет возможности зарегистрироваться за неимением собственного жилья.[2]
Система прописки отличается от разнообразных систем регистрации по месту жительства, широко распространенных, в том числе, в развитых странах мира, наличием кроме информационной функции (получение важной информации о населении для коммуникации, статистики, бюджетирования) функции контрольной. Государство “принесло в жертву” контролю за миграцией (а, скорее, иллюзии контроля) возможность получения достоверной информации о перемещениях граждан.
В результате, государство недополучает информацию о населении: муниципалитеты находят сложные схемы расчета количества населения косвенными методами, признав и смирившись с недостоверностью данных, основанных на регистрации. Правоохранительные органы “набегами” проводят “профилактические обходы”, нарушая права граждан на неприкосновенность жилища и собирая штрафы/ взятки. Работники ЦОНов обращаются к правозащитным организациям за помощью в регистрации граждан, не имеющих собственного жилья или необходимых документов.
А население находит способы обхода системы: инклюзивно (“покупают” прописки, дают взятки, используют личные связи) или эксклюзивно – живут вне системы, становятся “нелегалами” с гражданством – избегают любого взаимодействия с государством, тем самым, исключаются из государственной системы распределения социальных благ.
Основываясь на более чем двух годах ведения исследования систем регистрации в Казахстане, Центральной Азии и в мире, я предлагаю рассмотреть возможность внедрения следующих реформ:
- необходимо максимально сократить административные препятствия к регистрации всех групп населения: обеспечить возможность КАЖДОМУ гражданину зарегистрироваться по месту проживания без необходимости доказывать свое право там проживать. Необходимо предоставить возможность регистрироваться в местных органах власти, что позволит учитывать граждан без места жительства, а также население, проживающее в незарегистрированных жилищах.
- Контроль достоверности предоставленных гражданами данныхнеобходимо возложить на государственный аппарат, например, на институт участковых инспекторов, которые и сейчас должны знать, кто на подконтрольной им территории проживает.
- Можно использовать опыт Балтийских стран, которые пошли по пути использования информационных технологий. При правильной организации доступа компетентных органов к общей базе данных, используя индивидуальные идентификационные номера (ИИН), они смогут получать информацию о количестве и месте проживания граждан в режиме онлайн. Реформа не потребует значительных финансовых затрат, так как все страны Центральной Азии уже присвоили индивидуальные идентификационные номера своим гражданам и находятся на разных этапах введения электронных регистров населения.
- Вопрос обеспечения конфиденциальности и защиты персональных данных граждан должен быть приоритетным при разработке, внедрении и эксплуатации подобных регистров.
- Следует отвязать социальные услуги от адреса проживания и привязать их непосредственно к гражданину посредством того же ИИН. Гражданство должно быть единственным критерием получения доступа к социальным услугам
- Фискальные ресурсы должны “следовать” за гражданином: как только гражданин перемещается, эта информация отражается в регистрационном регистре, и бюджетные средства, выделяемые на обеспечение гражданина социальной инфраструктурой, соответственно, должны перемещаться за ним.
- Такая связь понизит сопротивление принимающих городов в предоставлении социальных услуг новоприбывшим. Это также повысит качество обслуживания населения, так как теперь государственные учреждения (школы, больницы) будут напрямую зависеть от количества граждан, пользующихся их услугами. В целом, вся система государственного управления может извлечь выгоду от подобных реформ, повысив подотчетность и прозрачность. Государственная система может стать эффективнее за счет создания связи между бюджетными трансфертами и эффективностью оказания услуг населению. Появится зависимость финансирования от спроса на социальные услуги.
- Чрезмерная централизация ресурсов и возможностей лежит в основе проблемы “спонтанной и нерегулируемой миграции” в столицы. Создание рабочих мест, образовательных, социально-культурных и других возможностей за пределами столиц является существенным элементом предотвращения миграции из регионов в центры. Например, исследования показывают, что выпускники вузов имеют тенденцию оставаться в городах, в которых они учились. Создание качественных университетов за пределами столиц могут быть эффективным способом диверсификации маршрутов миграции, по крайней мере, среди более молодых, образованные групп населения.
НПО и международные организации также могут играть важную роль в продвижении реформ систем регистрации в странах Центральной Азии:
- Необходимо планомерное проведение информационно-разъяснительных работ, направленных на правительственные учреждения, а также городские сообщества. Миф о необходимости и полезности прописка широко распространен не только среди правительственных чиновников, но и среди населения.
- Содействие государствам в проведении административных реформ в виде обеспечения экспертизой по разработке информационных систем и баз данных.
- Обеспечение обмена международными знаниями и опытом по проведению фискальной реформы, с тем чтобы уменьшить сопротивление принимающих городов, способствуя тем самым более позитивному отношению к отмене системы прописки в крупных городских центрах.
- Проводить постоянный контроль за соответствием международным обязательствам, которые государства Центральной Азии взяли на себя в отношении свободы передвижения и других прав, которые ограничиваются системой прописки.
- Содействовать эффективному распространению информации о наличии рабочих мест среди населения, особенно в сельской местности.
- Распространение информации о гарантированной каждому гражданину социальной защите, предоставление юридических консультаций для внутренних трудовых мигрантов имеет важное значение в предотвращении нарушений их прав со стороны правоохранительных органов и работодателей.
[1] “Без бумажки ты букашка. Гражданское общество Кыргызстана призывает отменить институт прописки,” FerganaNews.com, 17 октября, 2011, http://www.fergananews.com/articles/7134.
Махмутова М. (2012). Внутренняя миграция молодежи в Казахстане: на примере г. Алматы. Алматы: Центр анализа общественных проблем.
Тукмадиева, М. Пути реформирования системы регистрации населения по месту проживания. Алматы: Soros Foundation Kazakhstan, 2015. https://caa-network.org/archives/4363.
[2] Тукмадиева, М. Пути реформирования системы регистрации населения по месту проживания. Алматы: Soros Foundation Kazakhstan, 2015. https://caa-network.org/archives/4363.
