Неожиданно озвученная в конце июля главой парламентской фракции СДПК[1] Исой Омуркуловым инициатива проведения референдума по внесению изменений в действующую конституцию страны стала причиной новой политической встряски в Кыргызстане. Хотя вряд ли попытка изменения конституции стала большой неожиданностью. Предположения о том, что ближе к концу своего президентского срока Алмазбек Атамбаев, возможно, предпримет попытку усилить позицию премьер-министра, высказывались политологами еще 4-5 лет назад. Конечно, президент не был единственным, кто хотел поменять конституцию. Мечтали об этом и другие игроки, например, лидеры политических партий, заинтересованные в наиболее оптимальной для себя конфигурации политического пространства и усилении рычагов собственного влияния. В любом случае с 2014 года все чаще президент озвучивал свою озабоченность несовершенством политической системы, очерченной в конституции 2010 г., неучтенными моментами в механизме разделения властей, которые создавали, по его мнению, угрозу реставрации авторитаризма. Выступая перед депутатами Жогорку Кенеша шестого созыва в ноябре 2015 года, Атамбаев высказался в пользу сокращения полномочий президента и перехода к парламентскому правлению. Попытка поменять конституцию через организацию референдума в 2015 году не удалась. Ровно через год этот вопрос – снова на повестке дня и на этот раз градус политического напряжения на порядок выше.
Чего стоит ожидать от инициативы проведения референдума, состоится ли он в ближайшие месяцы, как планировали инициаторы? Возможны ли другие сценарии развития событий и как это связано с особенностями кыргызской политики? Как очередная конституционная реформа отразится на перспективах развития страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе? Эти вопросы чрезвычайно актуальны, учитывая разделение общества по многим вопросам и растущее политическое напряжение в стране. В поисках ответов на эти вопросы в статье предлагается анализ текущей политической ситуации.
«Минная тематика» с этого времени станет основой аргументации сторонников внесения изменений в конституцию. «Обезвреживание мин», заложенных в конституции и якобы угрожающих суверенитету страны, стало презентоваться как главная задача изменения конституции
Обезвреживание «минной» конституции
Действующая конституция Кыргызстана была принята на референдуме в июне 2010 г. после апрельской смены власти и изгнания из страны второго президента Курманбека Бакиева. Необходимо отметить, что процесс разработки конституции 2010 г. был публичным и открытым: работало Конституционное совещание с достаточно широким участием представителей политических партий, экспертов, юристов, правозащитников. Учитывая, что конституция в Кыргызстане постоянно менялась в угоду политическим игрокам, создатели нынешней конституции решили включить своего рода «охранный» механизм, защищающий конституцию от пересмотра хотя бы до 2020 г., заложив соответствующие нормы внутри конституции. Предполагалось, что за время с 2010 до 2020 года политические институты, в том числе парламентские, окрепнут, утвердится прецедент мирной передачи власти, а стабильность самой конституции вернет в какой-то мере доверие граждан к основному закону.
Но не является секретом и то, что практически с самого начала действия конституции (2010) различные политические игроки озвучивали требования или намерения возвращения к президентской форме правления. Такого мнения придерживались Адахан Мадумаров, Мирослав Ниязов, Феликс Кулов, Омурбек Бабанов и др. Избранный в 2011 году президент Атамбаев вначале поддерживал конституцию, рожденную в революции. Однако в последние годы действующий президент неоднократно заявлял о своей неудовлетворённости конституцией из-за ее несовершенства и противоречий.
В мае 2015 году лидеры трех депутатских фракций – «Ар-Намыс», СДПК, и «Ата-Мекен» – выступили с инициативой внесения изменений в конституцию путем референдума. Предлагаемые в 2015 году поправки в конституцию касались усиления ответственности премьер-министра, введения механизма увольнения индивидуального члена правительства. Предлагалось также ввести императивный мандат для депутатов парламента, ограничить депутатский иммунитет, ввести норму, позволяющую депутату, ставшему премьер-министром, вернуться на депутатскую должность после отставки. В сфере судебной власти предлагалось вывести Конституционную палату из структуры Верховного суда и наделить парламент правом избирать председателя и заместителей Верховного суда. Отмечу, что Венецианская комиссия и офис ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ) в целом критически оценили проект закона “О внесении изменений и дополнений в Конституцию”(2015).
В 2015 году референдум по конституции не состоялся. Кроме критической оценки предлагаемых поправок международными институтами, важную роль сыграла негативная реакция гражданского общества как в отношении самой попытки поменять конституцию практически накануне парламентских выборов, так и по содержанию поправок. Правозащитники и независимые юристы считали, что предлагаемые поправки усилят зависимость депутатов парламента от фракционных лидеров, усилится зависимость судебной власти от президента и парламента. Кроме этого, ряд общественных деятелей указывали на существующий мораторий на изменение конституции до 2020 г. Гражданское общество выходило с акциями протеста, а в июне 2015 г. состоялся гражданский форум «Нам не все равно». В итоге, в конце июня 2015 г. законопроект был отозван по просьбе президента. Официально президент назвал причинами отзыва недостаточные сроки обсуждения, не позволившие, по его мнению, донести до населения цели этих изменений, вследствие чего не удалось заручиться широкой поддержкой общественности.
Итак, практически через год попытка изменить конституцию через референдум предпринимается снова. На этот раз публичное заявление Исы Омуркулова о том, что подготовлен законопроект о проведении референдума по вопросам конституции, и что, возможно, референдум состоится осенью текущего года вместе с местными выборами, вызвал бурные дискуссии. Вплоть до заявления Исы Омуркулова никакой информации в СМИ о готовящихся поправках не было. Некоторые депутаты, в том числе лидер фракции «Ата-Мекен» Омурбек Текебаев и Чолпон Жакупова (фракция «Бир Бол»), публично заявили, что не знали о готовящемся законопроекте. Также Чолпон Жакупова заявила о беспрецедентном давлении на депутатов с целью получения нужного количества подписей (81 голос) под законопроектом.
Омурбек Текебаев, которого называют «отцом конституции», в своих интервью «Азаттыку», печатным и электронным СМИ высказался против идеи проведения референдума, акцентируя внимание на грубом нарушении процедурных норм и кулуарном процессе подготовки поправок. Еще один депутат от «Ата-Мекена» Аида Салянова (бывший Генпрокурор) на своей страничке в фейсбуке написала, что предлагаемые поправки не отвечают духу демократии и парламентаризма, а для самого референдума нет правовой базы, поскольку нет соответствующего правового акта. Другой «ата-мекеновец» Алмамбет Шыкмаматов через центр ОБСЕ в Бишкеке обратился в Венецианскую комиссию по вопросу Конституции. За такую «самодеятельность» его позже раскритиковал президент во время торжества по случаю 25-й годовщины независимости Кыргызстана 31 августа 2016.[2] Таким образом, партия «Ата-Мекен», кстати, входящая в парламентскую коалицию, оказалась во главе со своим лидером главным противником изменения конституции.
Как уже упоминалось, в действительности, процесс подготовки изменений конституции был запущен уже несколько лет назад. Население методично и постоянно подготавливали к тому, что рано или поздно это произойдет. Президент неоднократно в своих речах, на пресс-конференциях, в публичных обращениях говорил о необходимости «исправления» недочетов и противоречий действующей конституции. Информационную поддержку его месседжей осуществляли лояльные эксперты, ретранслировавшие идеи президента, часто выступая в телевизионных СМИ. Неудача инициативы проведения референдума по внесению изменений в конституцию в 2015 году всего лишь отложила на некоторое время этот процесс. Но весьма «удобный» случай представился властям в связи с решением Комитета ООН по правам человека, принятому по делу правозащитника Азимжана Аскарова, осужденного на пожизненное заключение по обвинению в организации межэтнических столкновений и в причастности к убийству сотрудника милиции во время конфликта на юге Кыргызстана в 2010 году. Комитет ООН по правам человека рассмотрел обращение Азимжана Аскарова 31 марта 2016 г. в Женеве. По итогам рассмотрения материалов уголовного дела, комитет признал собранные доказательства против Аскарова недостаточными для пожизненного заключения. В решении Комитета ООН отмечалось о нарушениях принципов непредвзятости при рассмотрении дела Аскарова, о ненадлежащей защите осужденного, тяжелых условиях его содержания. Тем самым было заявлено о нарушении норм Международного пакта о гражданских и политических правах, членом которого является Кыргызстан. Комитет рекомендовал отменить обвинительный приговор Аскарову. Одним из оснований для принятия такого решения послужило то, что в соответствии со статьей 41 Конституции КР ( п.2.) каждый имеет право в соответствии с международными договорами обращаться в международные органы по правам человека за защитой нарушенных прав и свобод. В случае признания указанными органами нарушения прав и свобод человека Кыргызская Республика принимает меры по их восстановлению и/или возмещению вреда.
По данному делу, Верховный суд КР рассматривал дело по обвинению Аскарова по новым возникшим обстоятельствам в связи с решением Комитета ООН. Данное событие пришлось весьма кстати, чтобы раздуть истерию об угрозе национальной безопасности и суверенитету страны из-за «неправильных» норм действующей конституции.
По телевидению 27 апреля 2016 года транслируется публичное заявление советника президента Бусурманкула Табалдиева, который в разное время занимал должности министра юстиции, генпрокурора, главы комитета национальной безопасности. В своем заявлении Табалдиев обосновал необходимость изменения конституции необходимостью укрепления национальной безопасности. [3] Советник президента раскритиковал решение Комитета ООН, сказав, что недопустимо внешнее вмешательство в осуществление правосудия в Кыргызстане. «Что будет, если комитет примет подобное решение по отношению к террористам или разжигателям межэтнической розни?» – вопрошал Таабалдиев.
Именно тогда появляется термин «мины замедленного действия», применяемый в отношении некоторых норм конституции. «Минная тематика» с этого времени станет основой аргументации сторонников внесения изменений в конституцию. «Обезвреживание мин», заложенных в конституции и якобы угрожающих суверенитету страны, презентовалось как главная задача изменения конституции. Обоснованность этих опасений дискуссионна. Несмотря на это, данный месседж все больше размножался в информационном пространстве, постепенно обрастая новыми деталями. Например, постепенно появилось мнение, что пресловутая 41-ая статья была включена в Конституцию намеренно представителями НПО, которые участвовали в Конституционном совещании 2010 г. Тем не менее, весной речь шла пока только о точечных изменениях конституции, без затрагивания полномочий между ветвями власти. Но уже через несколько месяцев станет очевидно, что власть подготовила свои «мины» и сюрпризы, предложив поправки в конституцию, серьёзно затрагивающие распределение полномочий между ветвями власти. Теперь официально центральной темой становится тема усиления парламентаризма, достижение большей устойчивости правительства, создание механизмов для лучшего взаимодействия парламента и правительства.
Но даже не изменение в аргументации инициаторов и сторонников конституционных поправок стали главной причиной формирования оппозиционных групп и настроений среди общественности и резкого роста критического отношения к новой попытке поменять конституцию. Самое большое возмущение вызвал фактически подпольный способ подготовки соответствующего пакета документов для проведения референдума в кратчайшие сроки. Ни общественного обсуждения на эту тему, ни общедоступной информации о готовящемся референдуме и предлагаемых поправках не было. Уверенность, с которой лидер фракции СДПК заявил о сроках проведения референдума, не могли быть расценены иначе как то, что сценарий конституционной реформы был готов и что инициаторы не ожидают больших преград для осуществления своей идеи.
Так называемое «согласование» Конституционной палатой своего заключения с парламентом и президентом может войти в историю как «ноу-хау» кыргызского конституционализма
Консолидация оппозиционных сил вокруг вопроса о конституции
Вопрос об изменении конституции стал причиной новой политической встряски в Кыргызстане, оживлении политических дискуссий и активности неправительственных организаций.
Первыми прореагировали независимые юристы, правозащитные НПО. Электронные СМИ опубликовали аналитические заметки, отзывы и мнения юристов, которые указали на то, что нарушается не только предусмотренный в самой конституции мораторий на ее изменение до 2020 г, но и процедуры и порядок инициирования законопроекта о внесении изменений и дополнений в конституцию. Были даны жесткие характеристики, назвавшие инициативу депутатов попыткой совершения конституционного переворота, попыткой «по-быстрому» в обход законодательства изменить конституцию. Резкие возражения были заявлены по так называемым «высшим ценностям» государства, которые предлагалось внести в первую статью основного закона. В числе этих высших ценностей были такие неправовые категории как любовь к родине, бережное отношение к истории, устремленность к образованию, нравственность создание семьи и др.
Волна недовольства выдвинутой инициативой стала нарастать быстро, социальные сети буквально забурлили. Уже 2 августа был организован круглый стол под названием «Конституция: куда идем?», организованный несколькими оппозиционными группами, в том числе, Комитетом защиты свободы слова и редакцией газеты Res Publica. В работе круглого стола приняли участие действующие и бывшие депутата парламента, политологи, юристы, общественные деятели, гражданские активисты и журналисты. Состав участников был достаточно солидным и хотя позже руководитель президентского аппарата скажет, что это было сборище обиженных и оставшихся не у дел людей, многие участники круглого стола – достаточно известные в стране люди, обладающие определенным политическим капиталом и способные стать «opinion-makers».
Значение первого круглого стола было, в первую очередь, в том, что он вывел вопрос о судьбе конституции в публичное информационное поле. Национальные СМИ начали освещать вопрос конституционных изменений, хотя основные телевизионные каналы не смогли избежать ангажированности. Начался процесс консолидации оппозиционных игроков и сектора НПО, была создана инициативная группа из семи человек, которая должна была подготовить акцию «Нет узурпации власти!» и обращение к общественности.
Критике подверглось нарушение моратория на изменение конституции до 2020 г. По характеру и содержанию поправок отмечалось, что, декларируя переход к реальному парламентаризму, поправки не уменьшают полномочий президента, который, как и раньше, избирается всенародно и назначает руководителей в силовом блоке. Поправка, в соответствии с которой премьер-министр неограниченное количество раз (по действующей конституции – не чаще одного раза в год) может ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству, расценивается как инструмент давления премьер-министра на парламент, так как в случае выражения недоверия, президент либо распускает парламент, либо правительство отправляется в отставку. В случае, когда президент и премьер-министр на одной стороне, повышается риск роспуска «неугодного» парламента при любом поводе.
В сфере судебной системы нововведения касаются функций Конституционной палаты по конституционному надзору. Предполагается, что перед тем как вынести решение о неконституционности закона, Конституционная палата обращается к президенту и Жогорку Кенешу для получения одобрения. Затем проводится голосование. Но в случае возражений президента или Жогорку Кенеша, решение может быть принято только ¾ голосов судей. Эти поправки вызвали резкую критику юристов, считающих поправки подчинением судебной власти исполнительной. Так называемое «согласование» Конституционной палатой своего заключения с парламентом и президентом, по выражению депутата А. Саляновой[4],, может войти в историю как «ноу-хау» кыргызского конституционализма.
В течение состоялось несколько круглых столов, в том числе 19 августа под названием «Конституция КР: без права на развитие», организованный информагентством «24.kg», 24 августа под названием «Конституция КР: недопустимость или необходимость поправок»[5] по инициативе Комитета гражданского контроля.[6] Обсуждения, прошли довольно бурно и не без скандалов. Упорное нежелание представителей Аппарата президента и депутатов, присутствовавших на круглом столе 24 августа, назвать поименно тех, кто входил в рабочую группу по разработке поправок, усилила раздражение участников и укрепила их во мнении, что поправки были разработаны тайно и по-дилетантски. Впрочем, стало известно, что фактически инициатива проведения референдума и внесения изменений в конституцию была поддержана самим президентом. Комитет гражданского контроля распространил обращение президенту, в котором была заявлена твердая позиция гражданского общества не допускать проведения референдума.
На другом форуме «За согласие и стабильность», прошедшем 25 августа в отеле «Ак-Кеме» инициативная группа «Нет узурпации власти» объявило об инициативе созвать осенью общенациональный курултай по конституции и по текущей политической ситуации.
Еще одно важное событие произошло 30 августа. Члены Временного правительства накануне дня независимости выступили с обращением к соотечественникам. В заявлении восемь членов Временного правительства, в их числе и президент переходного периода Роза Отунбаева, призвали депутатов ЖК, президента не менять конституцию до 2020 года. Кроме этого, было высказано несогласие не только с процедурными вопросами изменений, но и с поправками, которые нарушают систему сдержек и противовесов, фактически выводя правительство из-под контроля ЖК и прокуратуры. Высказаны также возражения по поправкам, касающимся судебной власти и введения понятия высших ценностей государства, не являющихся правовыми категориями.
Такого откровенного и жесткого размежевания Атамбаева со своими бывшими соратниками по оппозиции и работе во Временном правительстве мало кто ожидал
Нарастание конфронтации
Заявление членов Временного правительства, по-видимому, вызвало раздражение у президента и его команды. Так, 31 августа в своей официальной речи на площади «Ала-Тоо» по случаю празднования 25-летия независимости Кыргызстана, президент обрушился с жесткой критикой в адрес своих недавних соратников по Временному правительству, выступивших с заявлением против изменения конституции. Он подверг сомнению легитимность президента переходного периода и заявил, что Временное правительство должно быть призвано к ответственности за допущенные нарушения законности после апрельской революции. Роза Отунбаева, которая была приглашена на мероприятие, покинула трибуну во время выступления Атамбаева. В ответ, члены Временного правительства в тот же день сделали заявление, в котором потребовали от президента публичных извинений за необоснованную критику во время совей официальной речи.[7]
Такого откровенного и жесткого размежевания Атамбаева со своими бывшими соратниками по оппозиции и работе во Временном правительстве мало кто ожидал, несмотря даже на то, что о противоречиях между политиками, входившими во Временное правительство, знали все. Ряд политологов охарактеризовали данное происшествие словами «Рубикон пройден» и высказали даже предположения о возможности арестов чиновников Временного правительства.
Окончательное размежевание президента Атамбаева с коллегами из Временного правительства послужило нарастанию конфронтационных тенденций. Противники референдума удостоверились в решимости президента и его команды провести референдум по внесению изменений в конституцию, несмотря на наличие оппозиционных групп и настроений.
Одновременно усилилось информационное воздействие на население с использованием всего арсенала инструментов информационно-психологического манипулирования в целях формирования общественного мнения в поддержку референдума и изменений. Инициаторы заявили о том, что законопроект открыт для обсуждения и предложений со стороны населения до 10 сентября. Лидер фракции СДПК Иса Омуркулов объявил, что 13 сентября 2016 года законопроект будет представлен в ЖК, а сроки общественного обсуждения продлеваться не будут.[8]
Хотя лидер фракции СДПК Иса Омуркулов и руководитель президентского аппарата говорили о том, что поправки в конституцию поддерживаются народом и что общественные слушания прошли в различных регионах, в реальности почти все круглые столы были организованы противниками проведения референдума. Критика оппонентов не способствовала большей прозрачности процесса подготовки конституционных поправок. Непонятно, когда и в каком составе была создана так называемая «экспертная группа», которая, по словам Исы Омуркулова доработала первоначальный вариант проекта закона о внесении изменений в конституцию с учетом высказанной гражданским обществом и некоторыми депутатами критики и комментариев. Но это не помешало Исе Омуркулову заявить 29 августа о том, что поправки доработаны и референдум, вероятно, состоится 4 декабря.
Между тем, движение «Референдуму нет!» опубликовало 15 сентября заявление, в котором они призвали власти прекратить манипуляции с такими инициативами и создать конституционное совещание, которое подготовит поправки до 1 сентября 2020 года. В заявлении отмечается, что если власти не прекратят подготовку референдума, Жогорку Кенеш должен начать процедуру импичмента против президента, если же парламент откажется от этого, то движение будет требовать роспуска нынешнего созыва парламента.
Публичное обвинение президентом членов Временного правительства в нелицеприятных вещах, в частности в том, что члены Временного правительства «выпустили» из страны Кадыржана Батырова, лидера узбекской диаспоры, обвиненного в разжигании межнациональной вражды и организации вооруженного мятежа против правительственных войск в июне 2010г., фактически дало старт войне компроматов. Так, 14 сентября 2016 президент поручил генеральному прокурору снова начать расследование в отношении Кадыржана Батырова, образовав для этого межведомственную группу. Заявление президента появилось сразу после того, как лидер фракции Омурбек Текебаев сначала на заседании парламента, а затем на пресс-коференции обвинил президента Атамбаева в незаконном приобретении крупного земельного участка с помощью своего окружения, в частности нынешнего мэра города Бишкек Албека Ибраимова.[9]
Начались также «игры» вокруг парламентской коалиции. 14 сентября 2016 г. на заседании парламента Иса Омуркулов предложил фракции «Ата-Мекен» выйти из коалиции, учитывая, она имеет принципиальные возражения против изменений конституции. Омурбек Текебаев, в свою очередь, сказал, что их фракция не нарушала коалиционное соглашение и СДПК сама может выйти из коалиции, если не может работать с «Ата-Мекен».
В общем, череда событий в кыргызской политике показывает, что настал период войны компроматов, период информационной войны.
Дело вовсе не в парламентаризме, а в банальной борьбе за место под солнцем
В парламентаризме ли дело?
Анализ процесса, который вел к изменениям конституции на протяжении нескольких последних лет, свидетельствует, что дело вовсе не в парламентаризме. Дело в банальной борьбе за место под солнцем. Метаморфозы, которые происходили с аргументацией в пользу изменения конституции, подтверждают, что истинные цели инициаторов заключаются вовсе не в переходе к парламентской республике. К сожалению, на протяжении 20 лет, написанное в конституции отличалось от того, что происходило в реальности. Парламентаризм в Кыргызстане не состоялся, как бы того не желали сторонники парламентской формы правления. Деконцентрация власти, о которой создатели конституции 2010 года говорили, как о мере против узурпации власти президентом, худо-бедно просуществовала около года. Затем шло постепенное укрепление президентской власти, в результате чего де-факто снова получилась президентская республика с одним основным центром власти. Парламент не смог удержать свою роль и функцию механизма сдержек и противовесов, а каждое последующее правительство становилось все менее самостоятельным. Вопрос о функции определения внешней политики в 2012 году был решен в пользу президента принятием закона о внешней политике. В итоге в Кыргызстане сложилась система с доминирующим президентским центром власти, со слабым правительством и слабым парламентом, а также подконтрольной судебной ветвью.
Страна оказалась не готовой к парламентаризму. И тогда в 2010 году, и теперь у нас нет нужного для парламентаризма уровня политической культуры и развитых политических институтов, в первую очередь политических партий. Политические партии в Кыргызстане не создаются на идейной основе, они являются скорее проектами политического предпринимательства. Не удивительно, что вместо эффективной и сбалансированной системы госуправления получилась система коллективной безответственности. По образному выражению политологов, страна оказалась «поделенной» между политическими партиями.
Это давало повод говорить о дискредитации парламентской формы правления Известно, что в 2014 году президент Атамбаев, выступая на праздновании дня независимости, раскритиковал работу парламента и отметил, что идет полная дискредитация парламентской формы правления.
В этом контексте, еще большее удивление вызывает то, что в настоящее время президент упорно продвигает идею «настоящей» парламентской республики, противопоставляя ее нынешней президентско-парламентской. Что изменилось в стране с тех времен? Политические партии не стали более зрелыми или более идейными, и парламентские выборы 2015 года – тому подтверждение. Кроме того, для сторонника усиления парламентаризма было бы более логично выступать либо за ликвидацию поста президента, либо за избрание президента парламентом, а не всенародным голосованием. Этого не произошло. Предложенные поправки, по мнению ряда политиков и экспертов, приведут к усилению связки президент-премьер-министр при одновременном ослаблении парламента и судебной власти. И это еще один аргумент в пользу того, что не в парламентаризме дело. В Кыргызстане нет механизма выхода (или ухода) из политики, подобного тому, которые существуют в развитых демократиях, где есть работающие институты, которые не зависят от конкретной личности и остаются работать после ухода политического лидера. В нашей стране мирная передача власти произошла только один раз за всю историю независимости: от Розы Отунбаевой – президенту Атамбаеву. Но последние события показывают, что вне политической деятельности даже президенты могут оказаться уязвимыми после того, как они становятся «бывшими». Публичные обвинения со стороны президента Атамбаева в адрес Отунбаевой в нелегитимности ее в качестве президента переходного периода, а также в нарушении законности, весьма показательны в этом смысле. В этом контексте неудивительно, что продолжение политической деятельности воспринимается политиками как охранный механизм для себя и своего окружения.
В основной массе граждане привыкли к постоянным изменениям конституции, и мало кто пытается вдаваться в суть этих поправок
Особенности демократии по-кыргызски и текущая ситуация
Анализируя текущую политическую ситуацию, можно отметить ряд особенностей кыргызской политики, которые могут повлиять на возможные будущие сценарии.
Первая особенность – это превращение конституции в разменную монету в политических играх. Конституция в Кыргызстане менялась неоднократно, и каждый раз это делалось для укрепления или продления президентской власти либо для достижения «удобной» конфигурации власти для доминирующих политических кланов. Попросту выражаясь, конституции переписывались «под себя», независимо от того, какие аргументы использовались для публичного обоснования. Таким образом, конституция в Кыргызстане давно потеряла свое значение в качестве основного закона и общественного договора.
В этот раз конституция – снова жертва, снова, как бывало раньше, нарушены все технологии конституционного процесса, и в основу конституционной реформы, как и всегда, положены конъюнктурные интересы политиков. Хотя все время идет апелляция к народу, народ здесь ни при чем. В основной массе граждане привыкли к постоянным изменениям конституции, и мало кто пытается вдаваться в суть этих поправок. Сам по себе аргумент президента о том, что он меняет конституцию, потому что хочет свести на нет возможность появления после окончания его президентского срока авторитарного лидера, страшного «дракона, напоминающего Максима Бакиева, говорит о том, что народ не имеет к этой инициативе никакого отношения, за него уже решили.
Непрозрачность подготовки поправок, качество самих поправок не оставляет сомнений в том, что работала команда непрофессионалов, и об этом ряд независимых экспертов уже заявили. Голоса оппозиции о том, что нельзя в спешке менять конституцию, о том, что пытаясь обойти существующее законодательство, власти практически только укрепляют практику нелегитимной перекройки основного закона, не были услышаны.
Вторая особенность заключается в отчуждении власти и общества и отсутствии доверия к государственным и политическим институтам.
Эта проблема существует давно. Простые граждане, как и при прежних режимах не доверяют политическим институтам. Политическое доверие может существовать только тогда, когда граждане доверяют государственным институтам, считают государственное управление эффективным, а политических лидеров честными и ответственными. Одной из главных причин низкого политического доверия является коррупция, которая в нашем обществе остается гипертрофированной. Господствующие в нашей государственной службе клиентелизм и коррупция сопровождаются усилением коллективной тревожности и страха за будущее.
Любые инициативы государственных органов воспринимаются с недоверием и порождают желание самоустраниться от политического участия. Такая ситуация может порождать пассивность и безропотность до поры до времени. Однако длительные периоды недоверия граждан государственным и политическим институтам могут привести к негативным последствиям – нестабильности, аккумулированию негативного социального капитала в виде криминальных, экстремистских, радикальных и др. групп, нарастанию агрессии и протестного потенциала. Кыргызстану, прошедшему через две насильственные смены власти, это знакомо на практике. При этом важно отметить, что инструменты политики «жесткой руки» в Кыргызстане не срабатывали в прошлом и, вероятно, не сработают в будущем. Репрессии, силовое подавление оппозиции могут только усугубить ситуацию, что продемонстрировал апрель 2010 г.
Гражданское общество всегда использовалось политиками, находившимися в стане оппозиции. Но как только бывшая оппозиция приходила к власти, начиналась политика постепенного «удушения» сектора НПО или частичной кооптации путем раздачи различных должностей
Важно также отметить, что, к сожалению, нынешняя власть не только не улучшила обратную связь с населением, но по некоторым параметрам даже ухудшила. Так, если при президенте переходного периода Отунбаевой хотя бы были попытки создать определенные институты и площадки публичной политики в виде общественных наблюдательных советов при министерствах, различных координационных советов и совещательных площадок, при Атамбаеве отмечены давление на НПО, усиление публичной дискредитации неправительственных организаций (не только правозащитных) как иностранных агентов и «грантоедов». Гражданское общество не является реальным участником принятия решений по общественно значимым проблемам. Гражданское общество всегда использовалось политиками, находившимися в стане оппозиции. Но как только бывшая оппозиция приходила к власти, начиналась политика постепенного «удушения» сектора НПО или частичной кооптации путем раздачи различных должностей.
Другой особенностью кыргызской политики являются устойчивые дисфункции государственной машины. Постоянные конституционные преобразования приводят регулярному рассогласованию ветвей и уровней власти. В результате мы имеем государственную службу, которая вместо предоставления услуг и благ населению, переключилась на обслуживание верхушечного класса. Законодательная власть бессистемна, часто непрофессиональна, а законодательные инициативы направлены на решение узких интересов. Судебная власть давно не представляет правосудие, а правоохранительные органы постоянно удерживают пальму первенства в коррупции. Бюрократизация, коррумпированность, аномалии поведения и коммуникации, несовместимые с задачами и этикой госслужбы, давно никого не удивляют.
Четвертая особенность кыргызской политики – в отсутствии реальной политической оппозиции. Как известно, после событий 2010 г. и принятия новой конституции, многие эксперты в качестве положительной характеристики новой политической системы называли возросшую политическую конкуренцию и плюрализм. С моей точки зрения до настоящего времени демократические форматы и механизмы не стали интегральной частью практики принятия важных политических решений. Расхожая фраза отечественных политологов о том, что пусть лучше баталии и споры идут внутри парламента, чем на улице, имея в виду, что парламентская форма правления предполагает институционализацию оппозиции, оказалась, на мой взгляд, несостоятельной. Реальной оппозиции в парламенте не было и нет. То, с какой легкостью, удалось «уговорить» большую часть депутатов в необходимости референдума по внесению изменений в конституцию – лишнее подтверждение этому.
Расхожая фраза отечественных политологов о том, что пусть лучше баталии и споры идут внутри парламента, чем на улице, оказалась несостоятельной
Идейная оппозиция вне парламента тоже не сложилась. Сейчас идет консолидация сил, которые выступают против проведения референдума по внесению изменений в конституцию. Их объединяет только оппонирование Атамбаеву и вопрос недопущения изменения конституций. В этом смысле весьма показательно то, что в рядах противников оппозиции сейчас собираются разные люди, включая непримиримых оппонентов, политиков, поддерживавших и служивших разным политическим режимам. Понятно, что, даже если этой разношерстной оппозиции «улыбнется» ситуативный успех, без расширения своей политической повестки, они не могут рассчитывать на серьёзную массовую поддержку со стороны населения. Общество ждет от оппозиции не просто стремление к изменению статус-кво, но и новые идеи о том, как изменить общество, сделать его боле справедливым. Слабость оппозиции играет на руку власти.
Что касается власти и оппозиции, модель взаимоотношений не изменилась, власть не хочет диалога или взаимодействия, а главным методом является все тот же излюбленный метод – давление на оппозицию, использование приемов информационной войны.
Еще одна важная особенность, которую я хотела бы отметить, – это слабое обновление политической элиты. Только ленивый не заметит, что в Кыргызстане во власти находятся одни и те же люди, при этом ни вовлеченность чиновников в коррупционные схемы, ни отсутствие к ним доверия со стороны граждан не являются в этом помехой. После апрельских событий 2010 г. так и не произошло люстрации, хотя это тема обсуждалась много раз. Неудивительно, что часто нынешнюю власть обвиняют в том, что она охотно работает с акаевскими и бакиевскими чиновниками. Недостаточное обновление политической элиты является одним из факторов усиления недоверия политикам вообще. Политическое оппонирование в лучшем случае воспринимается как политическая игра, которая имеет целью только собственные интересы оппозиционеров. Частый уход в оппозицию оставшихся без работы чиновников способствует укреплению в основном негативного образа оппозиции.
Наконец, еще одна из особенностей кыргызской политики в проблеме разыгрывания региональной карты – «юг-север» перед выборами. Уже сейчас можно отметить некоторую активизацию работы политиков со своими потенциальными избирателями по региональному критерию. Ни «северные», ни «южные» политики не представляют интересы избирателей соответствующих регионов, они представляют главным образом свои собственные интересы. Тем не менее, перед выборами, они, опираясь на привычные стереотипы и страхи о дискриминации, начинают сеять семена разделения. Пресловутые тандемные темы или тема регионального баланса на ключевых государственных постах из этой же серии. К сожалению, проблема регионализма существует и ее следует признать. Официальная объединительная риторика политиков зачастую не отражает реальности. В ближайшем будущем региональная карта будет разыгрываться, как и раньше, что, к сожалению, не будет способствовать национальной консолидации. Тема разделения «юг-север» – сложная и многоаспектная проблема, не позволяющая затрагивать ее более основательно в рамках данной статьи.
Что дальше?
8 сентября закрылись игры кочевников, которые на несколько дней отвлекли внимание общества от ключевых вопросов политики. Власть попыталась набрать себе очки за счет организации игр, и это у нее получилось.
В настоящее время полным ходом идет война компроматов и информационное противостояние сторонников и противников изменения конституции. При этом в духе Дональда Трампа, представители власти не утруждают себя разъяснением сути проблемы, они используют простые эмоциональные месседжи вроде таких, как «это неправда», «это ложь», «Кыргызстан – суверенная страна и она не должна зависеть от международных организаций». Общественное мнение обрабатывается применением примитивных «страшилок» наподобие заявлений о том, что нынешняя конституция позволяет заключать браки между гомосексуалистами, или, что некоторые нормы существующей конституции позволяют международным организациям нарушать суверенитет страны и «заступаться» за сепаратистов и преступников.
Суть метода такого вида политической коммуникации в том, что правде (истине) отводится второй план, а весь месседж базируется на утверждениях, которые «кажутся правдой», но не имеют подтверждения в виде фактов. Такой вид политической коммуникации уже окрестили post-truth politics.[10] Такая политика ведет к усилению предубеждений и, в конечном счете, к еще большему снижению доверия к политическим институтам.
Итак, с одной стороны, движение «Нет референдуму» выступает против референдума и информировало о том, что 8 октября в стране намечается всенародный курултай, в котором предположительно примут участие общественные организации, политические партии и движения и медиа-организаций. С другой стороны, Жогорку Кенеш при непосредственной поддержке президента показал свою решимость провести референдум в намеченное время. Распространенный недавно в соцсетях, черновой хронологический план подготовки и проведения референдума, предположительно принадлежавший инициаторам законопроекта об изменении конституции, укрепил мнение оппонентов, что власти все уже расписали и решили.
В отличие от 2005 и особенно 2010 г, не настолько остро чувствуется социальное недовольство, по крайней мере, оно не настолько массовое. С другой стороны, экономическая ситуация достаточно уязвима
И власти, и формирующаяся оппозиция находятся в трудном положении, поскольку уровень доверия в обществе к чиновникам, бывшим и действующим, лидерам политических партий, индивидуальным политикам, и даже к представителям НПО очень низкий. И ситуация может повернуться совершенно непредсказуемо. Ошибка действующей власти (как и предыдущих) в чрезмерной уверенности, что конституционную реформу можно будет провести, не учитывая роста критических настроений. Опыт двух революций показал, что любому действию есть противодействие. Излишняя агрессия в отношении своих оппонентов, даже на уровне политической риторики может сыграть злую шутку с властью, облегчив мобилизацию граждан. Безусловно, в отличие от 2005 и особенно 2010 г, не настолько остро чувствуется социальное недовольство, по крайней мере, оно не настолько массовое. С другой стороны, экономическая ситуация достаточно уязвима: есть много людей, в том числе предприниматели, фермеры, которые недовольны результатами вступления Кыргызстана в ЕАЭС. Кроме этого, приграничные проблемы, в том числе нашумевшая проблема Унгар-тоо, проблема нормализации внешнеполитических отношений с рядом стран, требуют скорейшего решения.
Пока власти достаточно успешно пользуются методами информационного воздействия на население через телевидение и отчасти через печатные и электронные СМИ. Однако власти должны четко довести до населения, что конкретно, кроме изменения конституции, они собираются делать. Заявить о намерениях, например, власти принять новую программу устойчивого развития, или провести реформу правоохранительных органов, переименовать Совет Обороны в Совет безопасности, явно недостаточно. Тем более что львиная доля НСУР 2013-2017[11] остается невыполненной. Граждан интересует не форма правления, которая воспринимается ими как дележ власти и ресурсов доминирующими кланами, а что эти власти конкретно сделают для улучшения экономики, для выживания страны в условиях ЕАЭС, для уменьшения коррупции и т.д.
Отсутствие такой четкой повестки и плана действий правительства может быть использовано оппозицией для политической мобилизации. Но и оппозиция, если не расширит свою повестку, не имеет серьёзных шансов повлиять на текущую политическую ситуацию. Тем более, ситуация с поддержкой со стороны гражданского общества, отличается от того, что было в первые годы после 2010 г. Сектор НПО значительно ослаблен, благодаря политике давления на общественные организации, постоянному клеймению их как иностранных агентов и антинародных сугубо прагматических структур, не имеющих ничего общего с народом.
Бесконечная война компроматов приносит лишь усиление отчуждения и неприятие политики и политиков. Кому доверять? Это важный вопрос, на который граждане не находят ответа
«Война компроматов» является неотъемлемой чертой кыргызской политики. Она давно стала почти легализованным средством политической борьбы. Публичные заявления и обвинения против оппонентов – излюбленный прием наших политиков. Для общества же такая бесконечная война компроматов приносит лишь усиление отчуждения и неприятие политики и политиков. Кому доверять? Это важный вопрос, на который граждане не находят ответа.
Делать политические прогнозы в Кыргызстане – дело неблагодарное. Ситуация в стране может поменяться очень быстро. Один из предположительных сценариев в том, что власти будут «продавливать» референдум. Если удастся провести референдум, далее будет реализовываться заготовленный властями сценарий. Для страны это будет в очередной раз попадание в «ловушку колеи» или начало следующего политического цикла. Общество находится как бы в своеобразной матрице, которая запрограммирована на определенное движение, и выйти из него становится невозможным. Институциональные ошибки, неверный выбор правил, доминирование неформальных правил приводят к зависимости страны от предыдущей траектории развития, то есть к ловушке колеи (path dependence). На эту тему сторонниками теории институционализма написано много работ.
Менее вероятен сценарий консолидации политической оппозиции вокруг членов бывшего Временного правительства, особенно вокруг Розы Отунбаевой, обладающей определённым рейтингом, как среди политиков, так и среди гражданского общества, и что, не менее важно – пользующейся поддержкой международного сообщества. Однако все зависит от того, есть ли у Розы Отунбаевой мотивация к участию в политических играх. Пока никакой активности со стороны президента переходного периода не наблюдается. Но даже если у Отунбаевой есть мотивация возвращения в большую политику, сделать это будет очень сложно, особенно учитывая неоднозначную оценку деятельности Розы Отунбаевой на посту президента переходного периода.
Возможен и третий сценарий. После некоторого периода войны компроматов и неформальных «торгов» между политическими лидерами и их командами, возможно, удастся достигнуть какого-то компромиссного варианта, который будет представлен публике как результат диалога власти и оппозиции, но, по сути, будет новой договоренностью между основными политическими группами о дележе и оптимальной конфигурации власти. Компромисс может быть найден в изменении выборного законодательства, роспуске нынешнего парламента и проведении новых парламентских выборов.
Как все эти сценарии могут отразиться на развитии страны? Пока трудно сказать, но важно понимать, что при всех трех сценариях усилится хаотизация политических процессов и разбалансированность системы власти. Это приведет к проблеме снижения управляемости и еще большему падению репутации власти. Словом, будет кыргызское дежавю…
Ссылки:
[1] Социал-демократическая партия Кыргызстана. Ее основателем является Алмазбек Атамбаев.
[2] Депутат Алмамбет Шыкмаматов обратился в Венецианскую комиссию по вопросу Конституции, 18 августа 2016, Источник: <http://24kg.org/vlast/35933_deputat_almambet_shyikmamatov_obratilsya_v_venetsianskuyu_komissiyu_po_voprosu_konstitutsii/>
[3] Советник президента хочет изменить конституцию из-за решения КПЧ ООН по делу Азимжана Аскарова, 28 апреля 2016. Источник: <http://kyrgyztoday.kg/ru/news_ru/kyrgyzstan-sovetnik-prezidenta-hoche/>
[4] Салянова: Правового основания для проведения референдума не существует. Источник : < http://zanoza.kg/doc/342687_salianova:_pravovogo_osnovaniia_dlia_provedeniia_referendyma_ne_syshestvyet.html>, 8 август 2016.
[5] В Бишкеке обсудили поправки в конституцию. 24 августа 2016. Источник: <http://rus.azattyk.org/a/27943355.html>. См. также Видеозапись (полная версия круглого стола) на: <http://kyrgyztoday.kg/ru/news_ru/videozapis-polnaya-versiya-kruglogo-stola-konstitutsiya-kr-nedopustimost-ili-neobhodimost-popravok/>
[6] Комитет гражданского контроля был образован 11 апреля 2010 г. с участием более 70 неправительственных организаций для осуществления мониторинга деятельности правительства, Жогорку Кенеша в целях прозрачности их деятельности и стабилизации в стране.
[7] Кыргызстан: Члены временного правительства потребовали от президента публичных извинений. 31 августа 2016. Источник: < http://www.fergananews.com/news/25251>.
[8] СДПК завершила «общественное обсуждение» изменений в конституцию. Азаттык. 12 сентября 2016. Источник: < http://rus.azattyk.org/a/27981804.html>.
[9] Текебаев обвинил окружение Атамбаева в захвате земельного участка «Дастан», 15 сентября 2016. Источник: <http://rus.azattyk.org/a/27989595.html>
[10] Post-truth politics. 10 September 2016, The Economist: <http://www.economist.com/news/leaders/21706525-politicians-have-always-lied-does-it-matter-if-they-leave-truth-behind-entirely-art?cid1=cust/ednew/n/bl/n/2016098n/owned/n/n/nwl/n/n/n/n>
[11] Национальная Стратегия устойчивого развития.
