Как сделать государственную политику и помощь в целях развития более эффективными? Больше вовлекать граждан. Такой вывод был сделан Всемирным Банком в недавнем исследовании о роли участия граждан в принятии политических решений, которые касаются развития страны («Как политика должна работать на развитие: усиление вовлечения граждан», 2016[1]). Учитывая, что Всемирный Банк традиционно работает с правительствами стран, которые являются основными клиентами и акционерами Банка, данный отчет означает существенное смещение акцента в сторону усиления взаимодействия с гражданским обществом, осознавая его важность для качества политических решений, касающихся жизни простых людей. Стоит отметить, что Всемирный Банк не раз в прошлом подвергался критике за игнорирование мнения гражданского общества и положения с правами человека в странах-клиентах Банка.
Исследование Всемирного банка заключает, что в развивающихся странах политические лидеры и правительства часто неспособны принимать эффективные политические и экономические решения, затрагивающие жизни простых людей, ввиду слабого вовлечения граждан и отсутствия, так называемого механизма «обратной связи» через прозрачность, подотчетность и реальное вовлечение граждан. Часто даже при наличии благих намерений результаты политических решений оказываются неэффективными, если не сказать противоположными. Соответственно, прозрачность, подотчетность и открытость правительства и политиков крайне важны, также как и благоприятная среда, способствующая росту активности граждан и налаживанию социального диалога с правительством по поводу решений, затрагивающих жизни простых людей и граждан.
Примеров неэффективных решений по всему миру достаточно. Министр финансов африканской страны, как приводит отчет, готовит бюджет, где предусматривается значительное повышение заработных плат учителям государственных школ. Но известно, что эти учители часто отсутствуют на рабочем месте и мало стараются, даже когда работают. Министр прекрасно знает о проблеме, так как его департамент провел соответствующее расследование, но политические силы в стране не дают ему провести более разумную политику, чтобы устранить неявки на работу в школах. Эти силы, в том числе включают организованные профсоюзы учителей и требования граждан обеспечить достаточно рабочих мест в госсекторе. Министр задается вопросами: могут ли исследования помочь понять, почему политика приводит к неэффективным результатам не только в образовании, но и других сферах? Что можно сделать, чтобы изменить ситуацию? Поможет ли бюджетная прозрачность, особенно, в тех странах, где госбюджет обеспечивается доходами добывающего сектора и где существуют серьезные политические барьеры в том, чтобы расходовать средства более эффективно?
Другой пример – из опыта Индии. Там неявка на работу госслужащих в секторе здравоохранения была идентифицирована как серьезная проблема и были введены технологические инновации, чтобы ее устранить: биометрическая мониторинговая система, которая сканировала отпечатки пальцев каждого сотрудника в начале и конце рабочего дня. Чиновники пригласили исследователей, чтобы замерить эффект нововведения. Однако оценщики показали, что вместо неявки появились другие проблемы – переход пациентов в частные клиники, а также сокращение услуг, оказываемых пациентам. Исследователи также отметили низкую мотивацию у госслужащих во внедрении новой политики. Местные политики, по мнению исследователей, посчитали, что проблема неявки надумана (так как это выборные политики и чутко прислушиваются к настроениям избирателей). В этом же случае возникают следующие вопросы: почему в госсекторе присутствует низкая мотивация для внедрения более эффективных решений, как можно вовлечь в решение проблемы простых людей, когда технократы и политические лидеры этому сопротивляются?
Как можно усилить мотивы и поведенческие нормы среди чиновников, чтобы те лучше справлялись со своей работой?
Создание антикоррупционных агентств порождает похожие вопросы. Эффективность работы таких агентств сомнительна из-за отсутствия политических мотивов, чтобы снизить коррупцию. Такие агентства, возможно, специально создаются с целью вести неэффективную работу, а в других случаях – сталкиваются с непреодолимыми политическими препятствиями, чтобы осуществлять свой мандат. Как можно усилить мотивы и поведенческие нормы среди чиновников, чтобы те лучше справлялись со своей работой?
Распространенная коррупция и низкое качество оказываемых государством услуг снижают легитимность государства в глазах граждан, которые отвечают государству неуважением по отношению к его институтам, несоблюдением закона и даже склонностью к конфликтам. Такое поведение, как выбрасывание мусора на улицы и воровство электричества у государственных компаний, считается гражданами «законным», так как они верят, что чиновники в свою очередь также воруют, только в больших масштабах.
Понятно, что такие факторы тормозят работу и Всемирного Банка, а также и прочих международных организаций, наводя тень на их программы и делая их малоэффективными. Поэтому решения проблемы эффективности лежат в усилении прозрачности, подоточетности и взаимодействия государства и граждан в части принятия решений именно на политическом уровне. При этом отчетом отмечается, что граждане должны иметь реальные рычаги влияния на политическое руководство и лидеров стран, в случае если те или иные решения не устраивают большинство. Указывая, что роль граждан фундаментальна в воздействии на основные механизмы политических решений, делается вывод о том, что такое воздействие невозможно без наличия эффективно работающего механизма раскрытия общественной информации, открытых и развитых СМИ, включая журналистов в жанре расследований, открытых платформ электронных СМИ и социальных сетей, где данная информация могла бы открыто распространяться.
Интересно отметить, что авторы считают, что выводы данного отчета одинаково применимы как к демократическим, так и автократическим формам политического управления. Ослабление политического контроля и внедрение большей степени прозрачности и активности граждан несут меньше рисков, но больше пользы именно для самих политиков, которые смогут лучше понимать риски определенных решений и более эффективно реагировать в ситуациях, когда есть риски, например, нецелевого использования ресурсов, коррупции, негативного эффекта для окружающей среды или жизнедеятельности граждан.
Прозрачность полезна и важна только, когда есть реальный доступ к информации и возможность получать, анализировать и распространять качественную и полноценную информацию о деятельности правительства и принятии политических решений
В целом в данном исследовании делаются следующие основные выводы:
- Ошибки правительства в выработке эффективно работающей социально-экономической политики есть следствие имеющегося нездорового процесса политического вовлечения граждан, так как в данном случае у политических лидеров отсутствует механизм подотчетности перед обществом и гражданами, а только перед узкими группами, преследующими свои интересы
- Политическое вовлечение лучше работает в ситуации, когда политические лидеры выбираются открыто и несут ответственность перед широкими слоями граждан и общественности за качество оказания общественных услуг. При этом открытость выборного процесса, а также активное, образованное гражданское общество крайне важны.
- Прозрачность является важным инструментом политического вовлечения и предотвращает принятие ошибочных решений политиками.
- Чтобы создать эффективные правительственные институты, необходимы изменения в политическом поведении и стимулах при активизации гражданского процесса. Традиционные технократические механизмы обучения, реформирование структур и внедрение информационных технологий недостаточны, чтобы поменять фундаментальные стимулы.
Осознавая фундаментальную важность прозрачности и подотчетности, отчет Всемирного Банка делает следующие рекомендации в части усиления политики в данном направлении:
- Прозрачность полезна и важна только, когда есть реальный доступ к информации и возможность получать, анализировать и распространять качественную и полноценную информацию о деятельности правительства и принятии политических решений. Таким образом, должны получать развитие информационная инфраструктура, сильное и образованное гражданское общество, аналитические центры и доступ к данным и статистике. В противном случае, прозрачность может манипулироваться политиками и оппозицией.
- Политика в отношении регулирования медиа-рынка является важной составной частью стратегии контроля над политическим процессом.
- Должна существовать реально функционирующая политика подотчетности со стороны правительственных структур.
- Политическое поведение и активность граждан должны поощряться, а мнения и право на несогласие граждан должны быть разрешены законодательно и быть свободны от преследований и наказаний.
Сам факт того, что Всемирный Банк выпустил исследование, выступающее за активизацию вовлечения граждан в политические процессы, достаточно значимое событие. Ведь, согласно уставу, Всемирный Банк и его сотрудники не должны вмешиваться в политические процессы либо выступать и агитировать за смену политического устройства стран членов. В этой связи, авторы делают акцент на экономическое обоснование рекомендаций в настоящем докладе и ссылаются на научные исследования, показывающие, что политическое участие граждан
оказывает существенное влияние на результаты экономического развития. В отчете приводится множество примеров, как, например, усиление активности граждан через прозрачность и подотчётность правительств в таких странах, как Индия, Бразилия, Мексика и Уганда, привело к значительным улучшениям показателей экономического и социального развития в последние годы, в том числе снижению крайней бедности, созданию рабочих мест и снижению коррупции.
Остается неясным, как результаты исследования скажутся на финансировании Всемирным банком экономического развития в тех странах, где структура политического процесса крайне закрыта, гражданское общество неразвито и находится под прессом, СМИ несвободны, а правительства имеют явную ориентацию на клиентаризм и автократию. Многие из данных стран, включая страны Центральной Азии, являются членами международных финансовых организаций и активно привлекают внешнее финансирование.
[1] Making Politics Work for Development: Harnessing Transparency and Citizen Engagement, http://www.worldbank.org/en/research/publication/making-politics-work-for-development
