В последнее время термин «промышленная политика» звучит чаще и приобретает особую популярность, что связано в основном с ностальгией по былым временам индустриальной и промышленной мощи. Действительно, состояние промышленности и реального сектора экономики стран бывшего СССР, включая Центральную Азию, сложно назвать радужным. После распада единого государства, экономики стран региона столкнулись с резким спадом экономики и промышленного производства в начале 1990-ых: в среднем спад составил к настоящему времени от 40 до 60% от уровня 1991 года. В целом по региону доля промышленности в структуре ВВП стран сократилась драматически: с 30-50 до 15-20% в среднем.
Многие производства в регионе столкнулись серьёзными проблемами после развала СССР и были либо вынуждены остановить производство, либо резко сократили объемы производства. Плановая и нерыночная по природе, ориентированная на дешевое сырье, госинвестиции, сложную систему разделения труда и связей с поставщиками сырья и производителями, закрытая от всевозможной конкуренции и никак не связанная с потребностями местного рынка, структура советской промышленности оказалась абсолютно нежизнеспособной в условиях свободного рынка и развала так называемой производственной кооперации и хозяйственных связей между республиками, а ныне независимыми государствами региона. Печальный пример – Таджикский алюминиевый завод, который завозил сырье глинозем из украинского Николаева за 3.2 тысячи километров, использовал практически бесплатную гидроэнергию для производства, и продавал произведенный алюминий опять же в России или за рубежом.
Неудивительно, что в переходный период, в поисках новой рыночной модели развития в условиях выхода на внешние рынки и глобальной конкуренции, структура экономик стран ЦА изменилась в основном в сторону сырьевой и сервисной направленности, стали опираться на экспорт ресурсов и рабочей силы, тогда как высокотехнологичные производства стагнировали и не развивались, безработица росла, а экономика становилась все менее диверсифицированной. Особенно резким оказался спад и деградация промышленности в Кыргызстане и Таджикистане, которые и в период СССР не имели достаточно развитой системы промышленности с ориентацией на переработку внутреннего сырья. В результате быстрой и часто неразумной приватизации многие предприятия были перепрофилированы, переделаны под склады или сменили профиль в связи с неконкурентоспособностью продукции. Технологическая и кадровая отсталость резко выросла, а инвестиции практически прекратились в связи со сложным положением бюджета и финансово-банковской системы. Тысячи образованных специалистов оказались на улице или уехали в иммиграцию.
Имеет смысл отказаться от амбициозных целей и задач, но прежде всего сконцентрироваться на мерах либерального регулирования и стимулировании создания конкурентного частного сектора
«Новая промышленная политика» в Центральной Азии
Однако в последние годы спрос на внятную политику, направленную на усиление внутренней конкурентной экономики, особенно в условиях кризиса, резко возрос. Политики, исследователи и экономисты региона говорят о важности принятия и осуществления «новой промышленной политики». Однако данный термин часто понимается неправильно. Во-первых, промышленная политика (industrial policy) никак не относится к термину индустриализация как символу возрождения былого величия крупных предприятий – флагманов экономики. Да и условия сейчас совершенно другие по сравнению с 1991 годом. Во-вторых, нет сильного правительства с директивными функциями и ресурсами для капитальных инвестиций. В-третьих, внешние условия изменились совершенно радикально на фоне глобализации, усиления мировой конкуренции, снижения издержек и затрат со стороны стран соседей и вступления стран региона в ВТО или региональные торговые союзы.
С другой стороны промышленная политика не является синонимом общей экономической политики.
Что же тогда такое – промышленная политика? Истина посередине. Стратегия промышленного и инновационного развития Казахстана на 2003-2015 годы[1] дает в принципе хорошее определение. Итак, под «промышленной политикой понимается комплекс мер, посредством которых государство создает благоприятные условия и оказывает поддержку предпринимательству для формирования конкурентоспособной и эффективной национальной промышленности, технического и технологического обновления».
Соответственно главной целью промышленной политики является достижение устойчивого развития страны путем диверсификации отраслей экономики, и тем самым отхода от сырьевой направленности развития; подготовка условий для перехода в долгосрочном плане к сервисно-технологической экономике. Производство конкурентоспособных и экспортно-ориентированных товаров, работ и услуг в обрабатывающей промышленности и сфере услуг является главным предметом государственной индустриально-инновационной политики.
Казахстаном, например, ставятся следующие задачи промышленной политики:
- повышение производительности основных фондов обрабатывающей промышленности;
- создание предпринимательского климата, структуры и содержание общественных институтов, которые будут стимулировать развитие частного сектора;
- стимулирование создания наукоемких и высокотехнологичных производств;
- диверсификация экспортного потенциала страны в пользу товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью;
- переход к мировым стандартам качества;
- наращивание интеграции в региональную экономику и в мирохозяйственную систему с включением в мировые научно-технические и инновационные процессы.
Сложно оценить результаты промышленной политики в Казахстане в последние годы. Как показывает текущий кризис, несмотря на заявленные благие цели, принятие бесчисленного количества стратегий и планов действий, было сделано мало, чтобы диверсифицировать экономику страны и создать конкурентные несырьевые сектора с высокой добавленной стоимостью. За исключением селективной поддержки ряда промышленных холдингов в аграрном производстве, машиностроении и автомобильном производстве, коррупция и административное давление, проблемы с доступом к финансированию препятствовали формированию конкурентной среды для появления рыночно ориентированного динамичного сектора производителей частного сектора. Вступление страны в Таможенный Союз, хотя и оказало позитивное влияние на доступ к рынкам, также осложнило доступ к рынкам товаров и технологий извне, и в целом увеличило торговые барьеры для внешней торговли и инвестиций.
Страны региона срочно нуждаются в разработке и принятии современной и ориентированной на рыночные механизмы и стимулы промышленной политики. Такая политика должна быть нацелена не на инвестиции в отдельные государственные проекты и сектора в ущерб конкуренции (т.н, «cherry picking»), а на всемерную поддержку малых и средних предприятий
В Центральной Азии классическим примером импортозамещения является промышленная политика Узбекистана. Хотя меры данной политики в основном директивные и интервенционные по природе, Узбекистан достаточно преуспел в создании сильной промышленной базы в период после обретения независимости. Поставив целью создание высокотехнологичной промышленности, способной производить конечную продукцию на основе внутреннего сырья, Узбекистану удалось увеличить объёмы промпроизводства в три раза в период с 1994 по 2012 годы, в то время как доля промышленности выросла с 17 до 24% ВВП. Более 25 крупных предприятий было построено, в основном, в сфере машиностроения. Узбекские автомобили и стройматериалы стали известны за пределами страны. Многие крупные инвесторы из Кореи, Китая и даже Европы инвестировали в промышленные проекты в стране. Однако минусами такой политики явились серьезные перекосы в финансовой системе, использование нерыночных инструментов, скрытое и явное субсидирование, в том числе через систему «параллельного» обменного курса, когда валютные доходы от продажи хлопка скупались государством по заниженному курсу и направлялись, в том числе в ряд крупных промышленных проектов.
Промышленные политики Кыргызстана и Таджикистана, в принципе, достаточно невнятные, что очевидно по плачевному состоянию промышленности и внутренней экономики в данных странах. В этой связи, а также на фоне отсутствия внутреннего инвестиционного ресурса для директивного вмешательства, имеет смысл отказаться от амбициозных целей и задач, за исключением таких ключевых секторов, как гидроэнергетика и разработка минерального сырья, но прежде всего сконцентрироваться на мерах либерального регулирования и стимулировании создания конкурентного частного сектора, что включает создание механизмов государственного и частного партнерства, создание регуляторных стимулов для привлечения инвестиций в конкурентные сектора, как-то: туризм, текстильная промышленость и агропереработка.
Примеры успешной промышленной политики
Чему же может научить мировой опыт страны ЦА в плане успешной промышленной политики? Различают два основных типа промышленной политики: импортозамещение и продвижение экспорта. Первый тип – это часто закрытая модель экономики и промышленности, со слабо-диверсифицированной, монопольно-ориентированной, закрытой от свободной конкуренции и основанной на субсидировании и директивном вмешательстве государства системе. Такая модель была популярна в Европе до второй мировой войны, социалистическом лагере, странах Латинской Америки до конца 1980-ых годов. Итоги такой политики мы пожинаем до сих пор.
Другая модель – ориентация на экспорт – называется еще новой промышленной политикой. Данная политика ярко проявилась в таких странах, как Корея, Сингапур, позднее Вьетнам, Китай, странах Евросоюза и многих прочих развитых странах, особенно в последние годы. Принципами последней является отход от политики нерыночных субсидий и создания искусственных конкурентных преимуществ, вместо этого: ориентация на экспорт, усиление конкуренции, регулирования и стимулов, обновление технологий, привлечение инвестиций. Путем данных мер Корея, Малайзия и Сингапур преуспели в создании исключительно конкурентных высокотехнологичных производств, которые превратились в мировых лидеров в различных секторах. Данная политика также включает использование налоговых правил и государственных средств с целью стимулирования технологических инноваций, создания стимулов для инвестирования в отдельные сектора, предотвращения монополий.
Вставка: Промышленная Политика Республики Корея[2]
- ВВП на душу населения вырос с 79 до 50,000 USD с 1960 по 2010 годы. В настоящий момент 12-ая крупнейшая экономика мира и 7-ой крупнейший экспортер в мире
- С 1960 по 1990-ые годы государственная поддержка крупных корпораций (чоболов) в секторах судостроения, химической промышленности и прочих, через финансовый сектор и жесткие меры регулирования, планирования и контроля осуществления программ повышения качества, включая ежемесячные встречи экспортного совета при Премьер-Министре.
- Установление целевых показателей по экспорту для определенных фирм в качестве условия для получения ими субсидий от государства. Правительство ставило определенные условия компаниям, которые получали помощь со стороны государства. Однако эта помощь ограничивалась временными рамками. Также она предоставлялась на условиях того, что компании-получатели должны были заниматься выходом на внешние рынки. Если же этого не происходило, то госпомощь просто прекращалась через какое-то время.
- После азиатского кризиса 1997-1998 гг переход на принципы экономики знаний через индустриально- инновационную модель промышленной политики, также с ориентацией на экспорт, но уже в высокотехнологичных секторах, автомобилестроении, производстве полупроводников, ИКТ и пр. Отход от преимущественной господдержки крупных корпораций и либерализация финансового сектора, усиление рыночной конкуренции для госкорпораций. Широкое финансирование научно-исследовательских центров
Другой пример из Евросоюза – где инструментами для достижения целей промышленной политики являются предоставление своевременной информации и консультаций, определение правовых и налоговых условий промышленной деятельности, а также разнообразная государственная поддержка, в основном регуляторная. Промышленная политика Европейского Сообщества также ставит перед собой задачу ориентировать все другие политики и деятельности на достижение стратегической цели обеспечения конкурентной способности промышленности. Речь идет, прежде всего, об антимонопольном вмешательстве в различные сектора экономики, например, угольную и сталеплавильную области, текстильную промышленность, кораблестроение. Кроме того, не менее важными являются: новейшие информационные и телекоммуникационные технологии, научные исследования, защита окружающей среды. Составной частью промышленной политики Евросоюза являются также некоторые аспекты структурной политики, направленной, прежде всего на региональное развитие, контроль за субвенциями, использование торгово-политических инструментов в пределах допустимого уровня защиты внутреннего рынка, как например антидемпинговые меры.
Например, так называемые новые члены Евросоюза из числа стран Восточной и Центральной Европы в рамках своей промышленной политики согласно правилам ЕС сделали основной фокус на меры т.н. «горизонтальной промышленной политики», подразумевающей создание равных конкурентных возможностей для всех секторов промышленности и бизнеса, обеспечение доступа к рынкам и инновациям, внедрение европейских стандартов соответствия и качества, упрощение регулирования и снятие барьеров в части лицензирования и инспекций, стимулирование энергеэффективности и обеспечение мер защиты окружающей среды, защиты интеллектуальных прав собственности. Конечно, для многих новых членов ЕС данные меры были изначально сложными для выполнения. В результате экономики стран новых членов ЕС прошли болезненный период реструктуризации и реформ. В 1990-ых годах множество крупных предприятий и секторов стран Восточной Европы и Балтии с устаревшими технологиями и господдержкой в прошлом были вынуждены закрыться или перепрофилировать свою деятельность. Однако есть также множество примеров, как, со временем появились новые конкурентные сектора промышленности и экономики, которые смогли выйти на европейский рынок с качественными продуктами и товарами, особенно в сфере агропереработки, текстиля, прочее. Также многие западные производители высокотехнологичного оборудования и автомобилей сейчас размещают свое производство в странах новых членах ЕС.
Какой же можно в заключении сделать вывод о применении мирового опыта промышленной политики к экономикам Центральной Азии? Анализируя в основном неудачный опыт Латинской Америки в проведении промышленной политики в прошлые десятилетия, Луис Альберто Морена, Президент Интер-Американского Банка Развития указывает, что при выборе промышленной политики, правительство должно ответить на три основных вопроса[3]:
(1) Имеют ли место системные ошибки рынка, обосновывающие интервенции Правительства – иначе говоря, не может ли частный сектор сам решить проблему?
(2) Будет ли предлагаемая политика эффективной в разрешении ошибок рынка или принесет больше вреда чем пользы?
(3) Имеет ли страна достаточно сильные институты и системы регулирования для осуществления эффективной и непредвзятой политики, т.е. не послужит ли, например, коррупция, личные интересы и технически слабый кадровый потенциал преградами для мер вмешательства правительства, в том числе посредством благой по целям промышленной политики?
Ответив на данные вопросы, можно с уверенностью сказать, что при разном сочетании мер политик на основе различных условий, все страны региона срочно нуждаются в разработке и принятии современной и ориентированной на рыночные механизмы и стимулы промышленной политики. Такая политика должна быть нацелена не на инвестиции в отдельные государственные проекты и сектора в ущерб конкуренции (т.н, «cherry picking»), а на всемерную поддержку малых и средних предприятий, в основном посредством стимулирования благоприятной бизнес среды и инвестиционной политики.
Такая политика должна включать следующие основные меры: обеспечение конкурентной среды, обеспечение верховенства закона и защиты инвестиций в технологии и предприятия от поглощений и захватов, обеспечение защиты прав собственности (чтобы частный сектор был заинтересован в легализации капитала и инвестировании в долгосрочные производственные проекты внутри страны вместо увода денег в оффшоры), обеспечение защиты интеллектуальных прав. Другими, не менее важными мерами успешной промышленной политики могут быть – создание венчурных фондов с господдержкой, привлечение инвесторов в реальный сектор, стимулирование создания технологических лабораторий и парков, стимулирование создания средних частных предприятий на основе внедрения современных технологий и венчурного капитала, обновление технологий через государственно-частное партнерство, поднятие уровня технического образования как в ВУЗах, так и в ПТУ, переобучение персонала, интеграция с внешними рынками через внедрение новых коммуникаций и строительство дорог.
Ссылки:
[1] http://www.kazakhemb.org.il/?CategoryID=185&ArticleID=251
[2] http://siteresources.worldbank.org/INTRANETTRADE/Resources/Pubs/Handbook_rs_Pangestu_ch17.pdf
[3] https://www.project-syndicate.org/commentary/latin-america-industrial-policy-failures-by-luis-a–moreno-2015-01
