Продление военного присутствия США в Афганистане стало наиболее подходящим фоном для анализа поездки Керри. Импровизированный тур госсекретаря по региону может рассматриваться как краткосрочная попытка решения проблем безопасности в других местах, а не долгосрочное решение многочисленных проблем Центральной Азии.
А нуждается ли вообще визит Джона Керри в Центральную Азии в каком-то анализе и комментариях? Говорит ли результат его поездки о чем-нибудь новом, чего мы раньше не знали о внешней политике США в регионе? Постоянные обозреватели Центральной Азии, несомненно, ответят на оба вопроса отрицательно, а турне Керри по региону на самом деле не предвещает, и тем более, не вносит какого-либо прорыва в политику, осуществляемую США в последние 20 лет. Тем не менее, о ней можно сделать ряд общих выводов, если мы более внимательно рассмотрим модели и стратегии взаимодействия, которые характеризуют визит Керри.
Начнем с того, что в настоящее время стало очевидным, что международное сообщество отказалось от каких-либо попыток отличать между собой (очень разнообразные) социальные, политические и экономические условия пяти республик Центральной Азии. Визит Керри в пять государств региона в течение четырех дней предполагает, что Госдеп США рассматривает страны Центральной Азии как часть одного целого и неразличимого региона, как это подтверждают репортажи о двух американских дипломатах, которые не смогли отличить Таджикистан от Туркменистана. В 2015 году мы стали свидетелями, как три мировых лидера (Пан Ги Мун, Синдзо Абэ и Джон Керри) нанесли блиц-турне по пяти странам Центральной Азии. Но впервые такой подход опробовал Европейский союз, усовершенствовавший свое участие в регионе таким образом: Стратегия нового партнерства с Центральной Азией 2007 года была подкреплена зонтичным подходом, отказавшимся от национальных различий ради достижения более широких геополитических целей. Политика ЕС в Центральной Азии после этого наталкивалась на множество препятствий, в основном из-за этой неверно выбранной структуры сотрудничества: инициатива Керри С5 + 1, которая намерена функционировать в регулярном графике совещаний, что повторяет в меньшем масштабе модель сотрудничества ЕС с Центральной Азией, скорее всего, будет обречена на такую же неудачу.
При более пристальном изучении текущего состояния отношений США и стран Центральной Азии мы видим, с другой стороны, чередование (немногих) светлых и (многих) темных моментов. С одной стороны, визит Керри сопровождался анонсом о соответствующем финансировании, возобновившем обширную программу помощи, включая меры по повышению конкурентоспособности экономик в регионе и расширению профессиональных и образовательных обменов, ранее подвергшуюся сокращению. Это именно такой подход «снизу вверх» необходим для достижения значительного регионального эффекта: усиление помощи США в Центральной Азии может в этом смысле обновить образ Соединенных Штатов в регионе, который после «золотого» времени в начале 1990-х годов несколько поблек в сердцах и умах многих жителей Центральной Азии.
Тогда как программа помощи могла бы (и совершенно правильно) задействовать активистов и представителей гражданского общества во всем регионе, основной целью Керри же стало, однако, укрепление связей Вашингтона с нынешними элитами в Центральной Азии. Это целенаправленная стратегия имеет два ясных минуса.
С одной стороны, выбор собеседников госсекретаря продемонстрировал намерение США сохранить сотрудничество с группой лидеров, которые из-за своих последовательно авторитарных методов управления и все более проваливающихся экономических стратегий в ближайшее время могут стать очень непопулярными. Эта модель участия не сработала на Ближнем Востоке, где рост антиамериканизма стал выражением несогласия с местным руководством, и ее применение может в равной степени оказаться неудачной в Центральной Азии, где политика стареющих лидеров сопровождается подъемом антиправительственных настроений. С другой стороны, выбор Керри двусторонней повестки дня, которая была посвящена в основном вопросам безопасности (Афганистан), показал, что администрация Обамы продолжает воспринимать – и что самое важное, сотрудничать с постсоветской Центральной Азии через призму военных операций, проводимых по соседству. Продление военного присутствия США в Афганистане, следовательно, стало наиболее подходящим фоном для анализа поездки Керри. Это предположение полностью отражает недостаток видения политики США в Центральной Азии в конце эпохи Обамы: импровизацию регионального тура госсекретаря следует рассматривать как краткосрочную попытку решения проблем безопасности в других местах, а не долгосрочное решение многочисленных проблем Центральной Азии. Этот подход, кстати, повторяет неудачный в ретроспективе курс, заложенный администрацией Джорджа Буша-младшего, и в этом смысле представляет уже десятилетнюю линию преемственности политики, которая вряд ли будет прервана кем-либо из возможных преемников Обамы.
И это предположение определяет еще один ключевой пункт анализа методов американского взаимодействия в последнем турне Керри по Центральной Азии. Преследуя те же (краткосрочные) цели при работе с теми же (авторитарными) лидерами, такой подход вряд ли вынесет на передний план какое-либо существенное изменение в политическом лексиконе, лежащем в основе более общей американской повестки в Центральной Азии. Вопросы о правах человека и общем давлении на политическую либерализацию остаются в этом смысле табу, которых госсекретарь США тщательно избегал во время встречи с лидерами региона. Фотографии Керри, сидящего рядом с Гурбангулы Бердымухамедовым – авторитарным лидером Туркменистана – таким образом, стали наиболее ярким символом его регионального турне, которое поэтому можно считать большой упущенной возможностью для продвижения даже мельчайших изменений в регионе, управляемом все более ожесточающимися режимами.
Тирания краткосрочных целей, ставящихся на долгосрочный период, продолжает в этом смысле действовать в качестве единственного драйвера для политики США в Центральной Азии: если лица, принимающие решения в Вашингтоне, не изменят это фундаментальное направление политики, будущие стратегии взаимодействия в значительной степени останутся неэффективными, и в какой-то момент все перестанут обращать внимания на визиты лидера США в Астану, Бишкеке или Ташкент.
Лука Анчески – преподаватель центральноазиатских исследований в Университете Глазго. Его твиттер @anceschistan
Kerry in Central Asia: A missed opportunity
Do we really need to spend any time at all to delve in and comment on John Kerry’s visit to Central Asia? Did the outcome of Secretary Kerry’s trip tell us anything that we didn’t already know about US foreign policy in the region? Regular Central Asia-watchers would undoubtedly answer both questions in negative terms, as Kerry’s regional tour did not actually prefigure, let alone introduce, any break from the policy postures adopted by the United States in the past 20 years. There is, however, a wider number of conclusions to draw if we are to look more closely at the models and the strategies of engagement that characterised Kerry’s visit.
To begin with, it is now evident that the international community has abandoned any attempt to differentiate between the (very diverse) social, political, and economic landscapes of the five Central Asian republics. Kerry’s visit to five states in four days suggested that the US Department of State sees the Central Asian states as part of one, undistinguished – and indistinguishable, if we read of the two US diplomats that couldn’t tell Tajikistan apart from Turkmenistan – regional groupings. In 2015, we witnessed three key leaders (Ban Ki-Moon, Shinzo Abe, and John Kerry) performing quick tours of the five Central Asian states. It was the European Union that perfected engagement along these lines: the 2007 Strategy for a New Partnership with Central Asia was underpinned by an umbrella approach that sacrificed national peculiarities on the altar of wider geopolitical targets. EU policies in Central Asia have since encountered many obstacles, mostly due to this misdirected engagement structure: Kerry’s C5+1 – which intends to provide a regular calendar of meetings, replicating on a smaller scale the EU engagement model in Central Asia – is likely to experience a similar lack of success.
When zeroing in on the current state of US-Central Asian relations, we see on the other hand an alternation of (few) highlights and (many) lowlights. On the one hand, Kerry’s visit was accompanied by a related funding announcement, which re-established an extensive aid programme – including measures to increase economic competitiveness in the region and expand professional and education exchanges – that had been previously scrapped. This is exactly the kind of bottom-up engagement required to leave a significant regional imprint: reinvigorating US aid to Central Asia might in this sense refresh the regional image of the United States, which, after the golden age of the early 1990s, remained an unknown quantity in the hearts and minds of many Central Asians.
If the aid programme might be (rightly) targeting activists and civil society actors across the region, Kerry’s core aim was however represented by the strengthening of Washington’s ties with Central Asia’s current élites. This deliberate strategy had two, very visible, downsides.
On the one hand, the selection of the Secretary’s interlocutors showed the US intention to persist in dealing with a group of leaders who, due to consistently authoritarian governance methods and increasingly unsuccessful economic strategies, might soon become very unpopular. This engagement model has not worked in the Middle East, where the rise of anti-Americanism has become the filter to express dissent with local leaderships, and its application might be equally unsuccessful in Central Asia, where the politics of ageing leadership could well be characterised by the rise of anti-regime sentiments. On the other, the selection of Kerry’s bilateral agenda, which focused heavily on (Afghanistan’s) security, showed that the Obama Administration continues to perceive – and most critically, to engage with – post-Soviet Central Asia through the lens of military operations it conducts in the neighbourhood. The prolongation of US military presence in Afghanistan is hence the most fitting backdrop to analyse Kerry’s trip. This proposition captures in full the lack of vision underpinning Washington’s Central Asia-policy in the late Obama era: the extemporaneity of the Secretary’s regional tour has to be seen as a short-term fix for security issues elsewhere rather than a long-term solution for Central Asia’s many problems. This approach, incidentally, replicates the retrospectively unsuccessful policy course launched by the Administration led by George W. Bush and, in this sense, establishes a decade-long line of policy continuity unlikely to be questioned by any leadership to follow the (almost) outgoing Obama Administration.
And this proposition identifies another key point to be made when observing Kerry’s engagement methods in his recent Central Asian tour. Pursuing the same (short-term) objectives while dealing with the same (authoritarian) leaders is an approach unlikely to bring to the fore any substantive change in the political vocabulary underpinning the broader US agenda in Central Asia. The question of human rights, and wider pressures for political liberalisation, remained in this sense taboo issues that the US Secretary of State had carefully avoided while meeting with the regional leaders. Pictures of Kerry sitting down with Gurbanguly Berdymuhamedov – the authoritarian leader of Turkmenistan – are hence a most telling symbol of his regional tour, which is, therefore, a big missed opportunity in relation to the promotion of even the smallest quantum of change in a region ruled by increasingly intractable regimes.
The tyranny of short-term objectives pursued along the long-term period continues in this sense to act as the sole driver for US policy in Central Asia: unless decision-makers in Washington challenge this fundamental policy orientation, future engagement strategies will remain largely ineffective, and, at some point, everyone will stop noting that a US leader is visiting Astana, Bishkek, or Tashkent.
Luca Anceschi is lecturer in Central Asian Studies at the University of Glasgow. You can follow him on Twitter @anceschistan
