Джеффри Манкофф: Страны Центральной Азии выбирают более осторожную политику (+ in English)

Что, на ваш взгляд, означает новое партнерство между Россией и Китаем в Евразии? Будет ли оно устойчивым, ведь некоторые аналитики думают, что Россия вынуждена была согласиться на него только после взвешивания возможных выгод и рисков?

Россия и Китай имеют общие интересы в Евразии, но, несмотря на демонстративное проявление сотрудничества между двумя державами с начала кризиса в Украине, их общие отношения в регионе характеризуются конкуренцией. Инициированный Россией Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и китайский Экономический пояс Шелкового пути (SREB) оба способствуют интеграции на евразийском пространстве, но имеет кардинально разную подоплеку. ЕАЭС во многом ориентируется политикой, целью которой является связать постсоветские государства Кавказа и Центральной Азии в экономическую и политическую ассоциацию, в конечном счете, отвечающую интересам Москвы. Это стремление связано с целью президента Путина создать “евразийский полюс”, как баланс против гегемонии Запада в многополярном мировом порядке. Китайский SREB больше фокусируется на создании торговых и транзитных связей, чтобы китайские экспортеры могли получить доступ на рынки  Ближнего Востока и Европы. Китайский Шелковый путь стремится связать Евразию с мировой экономикой, а не изолировать ее в собственной орбите Китая. Так как и Пекин, и Москва хотели бы ограничить влияние Запада в их регионе, они прилагают усилия, чтобы связать оба проекта – ЕАЭС и SREB. Тем не менее, наличие разной логики за созданием ЕАЭС и SREB будут мешать практической реализации этой связки (т.н. “сопряжения”, ред). Дополнительную интригу создает растущая роль Китая в сфере безопасности в Центральной Азии, что до недавнего времени было исключительной прерогативой России. В настоящее время, Пекин и Москва видят общую угрозу в росте экстремизма, но чем больше эти страны будут ориентироваться на Китай как на источник помощи в обеспечении безопасности, тем менее охотно они будут принимать российский протекторат.

Как вы прокомментируете прошедший саммит ШОС в Уфе? Какие геополитические последствия он повлечет за собой?

Присоединение Индии и Пакистана к ШОС, скорее всего, сделает организацию даже еще менее актуальным геополитическим игроком, чем ранее, хотя потенциально создает новые возможности для экономического сотрудничества. Задачей ШОС всегда было примирить очень разные приоритеты Москвы и Пекина, в результате чего организация была просто фасадом для соглашений, заключенных на двустороннем уровне. Конечно, Индия и Пакистан имеют свои собственные застарелые проблемы взаимной безопасности от Кашмира до Афганистана до поддержки Исламабадом анти-индийских джихадистов. Учитывая, в общем, плохое состояние отношений между Исламабадом и Нью-Дели, достижение консенсуса в рамках ШОС не станет легким делом. Кроме того, Индия и Пакистан имеют собственные опасения, которые в лучшем случае не пересекаются с интересами России и Китая (Индия, например, видит Китай в качестве долгосрочного стратегического соперника, и в то время Россия стремится внести Индию как противовес Китаю, в тоже время Нью-Дели не разделяет стремления Москвы превратить ШОС в антизападный блок). ШОС, таким образом, может функционировать только на уровне минимального общего знаменателя по всему спектру вопросов, которые разделяют ее членов, что снижает вероятность достижения каких-либо больших договоренностей внутри этой организации. Единственным исключением может быть содействие взаимной торговли, где возможное создание банка развития ШОС и переговоры по снижению торговых барьеров дают некоторую надежду на развитие торговли на всем пространстве ШОС.

Как, на ваш взгляд, будет развиваться политика государств Центральной Азии в условиях, когда их пространство все более зажимается между Китаем и Россией? Как вы думаете, ограничит ли это многовекторность политики или даст толчок к поиску новых партнерств за пределами двух игроков?

Так как США свертывают свое участие в Афганистане, а Китай и Россия усиливают сотрудничество в регионе, центрально-азиатские государства все чаще воспринимают свое пространство для маневра как ограниченное. В то время как правительства стран продолжают поощрять Запад, особенно США, к большей вовлеченности в экономические и политические дела региона, в реальности, эти государства, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, пригоняют свою политику в большее соответствие интересам России и Китая. Недавнее присоединение Кыргызстана к Евразийскому экономическому союзу служит тому примером, как и то, что, кажется, может назвать растущим внутренним недовольством в ряде государств Центральной Азии. В то время как государства Центральной Азии, несомненно, хотели бы найти дополнительные внешние точки опоры, возможностей для этого мало. Участие Индии остается ограниченным, хотя и растет. Иран может играть большую роль со снятием санкций, но ему по-прежнему не доверяют из-за его поддержки исламского радикализма. Европа слишком занята своими внутренними кризисами, чтобы быть главным фактором в Центральной Азии, как и Турция. В настоящее время, центрально-азиатские государства, скорее всего, выбирают более осторожную политику, фокусируясь на внутренней стабильности и обеспечении защиты от потенциального распространения радикализма, и стремятся не обострять ненужные проблемы в отношениях с Москвой и Пекином.

Как США смотрят на это новое партнерство России и Китая? Видят ли они в нем выход в обеспечении региональной стабильности? Есть ли возможность того, что США будут более активно участвовать в регионе?

В отношении роста китайско-российского сотрудничества США гораздо больше озабочены такими вопросами, как возможности России по усилению китайской военной силы в Южно-Китайском море и создание альтернативных экономических структур (таких, как альтернатива банковской системы SWIFT). В контексте Центральной Азии таких опасений меньше. Американские интересы в Средней Азии сравнительно ограничены, и, скорее всего, будут далее снижаться из-за усиления угроз в других местах мира и сокращения численности союзных войск в Афганистане. В целом, Вашингтон хотел бы видеть регион Центральной Азии гибкой, многополярной средой, чтобы максимизировать возможности государств Центральной Азии. Учитывая огромное количество стоящих перед ними задач, США не собираются инвестировать значительный политический или экономический капитал на поддержку режимов в регионе, которые, в общем, видятся как репрессивные и неустойчивые. США будут продолжать подчеркивать важность обеспечения суверенитета в Центральной Азии и будут принимать шаги, не предусматривающие значительных затрат и значительных рисков, по поддержке этого суверенитета, как-то: предоставление излишков военной техники в Узбекистан или поощрение инвестиций в инфраструктурные проекты, которые укрепляют связи Центральной Азии и Индии. В отсутствие крупного кризиса в регионе, Вашингтон вряд ли рассматривает Центральную Азию в качестве первоочередной задачи в ближайшем будущем, предпочитая отдавать приоритеты отношениям с Москвой и Пекином.

What is your view on a new partnership between Russia and China in Eurasia? How sustainable it looks for you, as some analysts think, Russia had to agree only after consideration of possible benefits and risks?

Russia and China have some common interests in Eurasia, but despite the two powers’ demonstrative shows of cooperation since the start of the crisis in Ukraine, their overall relationship in the region remains competitive. The Russian-sponsored Eurasian Economic Union (EEU) and China’s Silk Road Economic Belt (SREB) both promote integration across the Eurasian space, but their underlying logic diverges sharply. The EEU is driven largely by politics, aiming to bind the post-Soviet states of the Caucasus and Central Asia into an economic and ultimately political association that answers to Moscow. This ambition is connected to President Putin’s goal of creating a Eurasian “pole” to balance against Western hegemony in a multipolar global order. China’s SREB is more about creating trade and transit linkages to allow Chinese exporters to reach markets in the Middle East and Europe. It aims to connect Eurasia to the global economy, rather than isolate it in China’s own orbit. With Beijing and Moscow both looking to limit Western influence in their neighborhood, they have made efforts to link the EEU and SREB projects. However, the different rationales behind the EEU and SREB make this linkage difficult to achieve in practice. An additional wrinkle is China’s growing security role in Central Asia, which had until recently been Russia’s exclusive preserve. For now, Beijing and Moscow see a common threat in rising extremism, but the more these countries look to China for security assistance, the less willing they will be to accept a Russian protectorate.

How do you assess the SCO summit in Ufa? What kind of geopolitical implications it would entail?

The addition of India and Pakistan to the SCO is likely to make the organization even less relevant than it was as a geopolitical actor, though potentially creating some new opportunities for economic cooperation. The SCO’s challenge was always reconciling the very different priorities of Moscow and Beijing—with the result that the organization was often little more than a fig leaf for agreements negotiated at the bilateral level. Of course, India and Pakistan have their own long-standing set of mutual security concerns ranging from Kashmir to Afghanistan to Islamabad’s support for anti-Indian jihadists. Given the generally bad state of relations between Islamabad and New Delhi, they are unlikely to make the process of achieving consensus within the SCO any easier. Moreover, both India and Pakistan have concerns that at best do not overlap with those of Russia and China (India, for instance, sees China as a long-term strategic rival, and while Russia sought to bring in India as a counterweight against China, New Delhi does not share Moscow’s aspirations to turn the SCO into an anti-Western security bloc). The SCO will thus be able to function only by defaulting to the lowest common denominator on the whole range of issues that divide its members, which is to say that it will likely accomplish very little that would not happen anyway. The one exception may be on promoting mutual trade, where the possible creation of an SCO development bank and discussions on lowering barriers to trade hold out some hope for boosting trade flows throughout the SCO space.

How do you think the policies of Central Asian states will evolve, as they might feel that their environment is increasingly squeezed between China and Russia? Do you think, this will limit their multi-vector policies or will give a boost to search of new partnerships outside of two players?

With the U.S. drawing down its involvement in Afghanistan and growing Sino-Russian cooperation in the region, the Central Asian states increasingly perceive their room for maneuver to be constrained. While their officials continue encouraging the West—especially the U.S.—to boost economic and political engagement, the reality is that these states are likely at least for the short-run to conform their policies more closely with the preferences of Russia and China. Kyrgyzstan’s recent adherence to the Eurasian Economic Union is one example, as are what appears to be growing domestic crackdowns in several Central Asian states. While the Central Asian states would no doubt like to find additional outside partners, their options are limited. India’s involvement remains limited, albeit growing. Iran may become a larger player with the end of sanctions, but remains widely distrusted because of its support for Islamic radicalism. Europe is too involved with crises closer to home to be a major factor in Central Asia right now, as is Turkey. For the time being, the Central Asian states will likely be cautious, emphasizing domestic stability and securing themselves against the potential spread of radicalism and being careful not to create needless problems in their relations with Moscow and Beijing.

How concerned do you think the US is on this new Russia-China partnership? Or it welcomes it as a way to ensure regional stability? Is there any Indication that the US will be more engaged in the region?

To the extent it is worried about increased Sino-Russian cooperation, the U.S. is focused on issues such as Russia’s ability to boost Chinese military strength in the South China Sea and the creation of alternative economic structures (such as an alternative to the SWIFT banking system) much more than on Central Asia. U.S. interests in Central Asia are comparatively limited, and appear to be declining further in the face of mushrooming threats elsewhere and the drawdown of allied forces from Afghanistan. On balance, Washington would like Central Asia to remain a fluid, multipolar environment in ways that maximize the flexibility of the Central Asian states. In the universe of challenges it faces though, the U.S. is not going to spend significant political or economic capital to bolster what are generally seen as repressive and brittle regimes in the region. The U.S. will continue emphasizing the importance of ensuring Central Asia’s sovereignty, and will take steps low cost, low risk steps to bolster that sovereignty, such as providing surplus military equipment to Uzbekistan or encouraging investment in infrastructure projects that strengthen Central Asia’s ties to India. Absence a major crisis in the region though, Washington is unlikely to see Central Asia as a top priority in the immediate future, preferring to prioritize relations with Moscow and Beijing.