Последние несколько лет отношения между странами Центральной Азии развиваются довольно позитивно: был разморожен региональный формат сотрудничества в виде Консультативных встреч пяти президентов. Этот процесс постепенно набирал обороты, создавая новый политический климат в регионе. В результате внимание к региону заметно возросло на уровне мирового сообщества.
Однако, как это всегда было в делах Центральной Азии, не обходится без геополитических отклонений от исторически предопределенного процесса объединения пяти стран региона, а также ультра-националистических страстей. Особенно это касается вопроса завершения делимитации межгосударственных границ. В апреле один за другим произошли два пограничных инцидента, которые заметно отличаются от более ранних спорадических инцидентов на границе. Они, очевидно, спровоцированы с целью навредить и замедлить новый этап сближения этих стран – сближения уже не так называемых новых независимых государств (как их называли в 1990-е годы), а уже более зрелых, состоявшихся, хотя еще молодых.
Феномен границ и приграничные инциденты в Центральной Азии
Граница – это линия разграничения территорий соседних государств. В этом смысле это одновременно фактор и средство обеспечения национальной безопасности и суверенитета государств. Однако это верно для классических случаев отдельно взятых государств, развивающихся, так сказать, в режиме индивидуального существования, для которого характерно сотрудничество с соседними государствами в двустороннем формате. В случае же, так сказать, не индивидуального, а коллективного формата сотрудничества в рамках определенного региона такое понимание границы недостаточно и является очень узким.
Регионализация системы международных отношений – относительно новый феномен, который начался во второй половине прошлого века и в настоящее время распространяется в глобальном масштабе, в частности и как ответ на вызовы глобализации. Региональный modus vivendi обусловливает и новую постановку проблематики границ. Об этом, например, свидетельствует постановка и решение этой проблематики в Европейском Союзе (ЕС), где внутренние границы ЕС практически потеряли свое значение с принятием Шенгенских соглашений. Когда мы смотрим на европейскую интеграцию и анализируем ее, мы чаще всего обращаем внимание на макропроцессы – межгосударственные соглашения, саммиты, хронологию присоединения новых государств к ЕС и т.п., которые наиболее ярко демонстрируют, образно выражаясь, здание интеграции. Но эти макро-факты скрывают такие микропроцессы, как участие народа, гражданского общества, местное трансграничное сотрудничество, создание внутренних совместных регионов хозяйствования и коммуникаций, значение общих ценностей и т.п. Эти микропроцессы даже в большей степени способствовали стиранию классических границ в ЕС, нежели макропроцессы.
Кроме того, помимо естественно-исторических и геополитических факторов, способствовавших старту европейской интеграции, ключевую роль играла особая установка на регионостроительство (region-building) – целенаправленная (я бы сказал, инновационная) политика по созданию новых институтов и атрибутов региональной общности.
Феномен трансграничной коммуникации, особенно с учетом местной чересполосицы в приграничных районах стран Центральной Азии естественным образом актуализирует понятие регионостроительства. В отличие от «пассивной» (естественной) регионализации, регионостроительство предполагает активную, сознательную и целенаправленную деятельность государственных и негосударственных структур. Наиболее мощные полюса (стержни) интеграции возникают там, где:
– существует стойкое убеждение в том, что государственные границы не в полной мере отражают конфигурацию основных процессов, определяющих жизнь общества;
– соединяются культурные, этнические и религиозные факторы идентификации, определяющие зарождение общих «человеческого», «культурного» и интеллектуального капиталов;
– имеются соответствующие ресурсы (институциональные, организационные, информационные, интеллектуальные, финансово-экономические);
– существуют общие принципы политической солидарности, основанные на готовности к добровольному отказу от части государственного суверенитета.[1]
Инцидент на кыргызско-таджикской границе, спор о принадлежности водораспределительного пункта «Головной», думается, – не случайная провокация. Это делается целенаправленно, чтобы снова вбить клин вражды между странами региона. На эту мысль наводят следующие обстоятельства: а) столько лет этот объект выполнял свою основную работу, несмотря на спорную принадлежность тому или иному государству, значит, его функционирование – более важный вопрос, нежели его принадлежность; б) этот инцидент заметно контрастирует с набирающим обороты дружественным и объединительным процессом, который возобновился в 2018 году (а не начался с нуля) с Консультативными встречами президентов всех государств региона, т.е. потенциал мира и сотрудничества значительно перевешивает конфликтогенный потенциал; в) на высшем уровне главы государств и официальные представители Кыргызстана и Таджикистана (как и всех других государств региона) всегда называли друг друга братскими народами, а это немаловажно, поскольку такие заявления указывают на дружественный политический климат между ними и отсутствие серьезных напряжений, а следовательно, на относительно легкую решаемость возникающих проблем; г) с учетом 30-летней геополитической турбулентности и наличия великодержавной политики в Центральной Азии, мы не можем исключать и того, что управляемые конфликты (или замороженные конфликты) могут провоцироваться целенаправленно по принципу «разделяй и властвуй».
Уместно вспомнить, в связи с этим, прошлую, вторую Консультативную встречу президентов Центральной Азии в ноябре 2019 года. Приведу некоторые выдержки из принятого на ней Совместного Заявления:
– Подчеркивая первостепенную и ключевую роль государств Центральной Азии в решении актуальных проблем и насущных вопросов всего региона путем переговоров и консультаций на основе консенсуса, равноправия, уважения интересов друг друга… (Преамбула);
– Подтверждая единство мнений о том, что активизация и укрепление многопланового сотрудничества между государствами Центральной Азии на основе дружбы, добрососедства и взаимной выгоды отвечает коренным интересам братских народов… (Преамбула);
– Сложившаяся в Центральной Азии тенденция на региональное сближение – исторически обусловленная реальность (п.3);
– разрабатывать и продвигать совместно новые инициативы и проекты, направленные на укрепление мира, стабильности, безопасности и поддержку устойчивого развития в Центральной Азии (п.6).
Уместно также вспомнить, что несмотря на рецидивы приграничных инцидентов в Центральной Азии, они в общем всегда носили сугубо местный и не затяжной характер, завершались без серьезной эскалации.[2] Очевидно есть некая «магическая сила», которая не позволяет разрастаться приграничным инцидентам, и эта сила – органика трансграничной взаимосвязанности стран и местных сообществ. И эта органика портится самим фактом их искусственного (не органического) размежевания.
У местных сообществ своя местная жизнь, им нет дела до ЕАЭС, СНГ или ШОС и т.д., о которых они даже могут и не знать или плохо их представлять. Им важнее своя мини-ойкумена, в пространстве которой и налажено их жизнеобеспечение.
Вот один пример. Как известно, на территории Кыргызстана есть анклав, принадлежащий Узбекистану. С ближайшим городом на основной территории Узбекистана его соединяет дорога Сох-Риштан. Многие года эта дорога была заблокирована кыргызской стороной. Это объяснялось, помимо прочего, тем, что Кыргызстан является членом Евразийского Экономического Союза (ЕАЭС), а Узбекистан не является, поэтому якобы существует таможенные проблемы. У местных сообществ своя местная жизнь, им нет дела до ЕАЭС, СНГ или ШОС и т.д., о которых они даже могут и не знать или плохо их представлять. Им важнее своя мини-ойкумена, в пространстве которой и налажено их жизнеобеспечение. Поэтому единственная структура, которая напрямую связана с их интересами – это центральноазиатский формат, который призван непосредственно заниматься, в частности, и проблемами местных сообществ, и их трансграничного сотрудничества.
Надо заметить, слово ‘трансграничный’, кажется, недостаточно четко представляется и трактуется как властями, так и экспертами. Начиная от трансграничных рек и международных трасс, по которым в мировой практике имеются соответствующие конвенции и соглашения, кончая мини-ойкуменой местного населения, ведущего трансграничный образ жизни – все это делает понятие ‘трансграничный’ сложной категорией в приложении к центральноазиатскому региону. Это понятие, помимо прочего, означает, что формальная граница вступает в противоречие с органическим пространством обитания и жизнеобеспечения местного населения приграничных районов, для которого и государственный суверенитет (как и национальная идентичность) является трансграничным феноменом.
Исследователь Ферганской Долины Ник Мегоран точно заметил: «Установление республиканских границ было частью совместных дисциплинарных технологий, которые действовали, чтобы приписать новые геополитические единицы на ландшафт Долины и сознание ее обитателей. Вряд ли первые картографы когда-либо думали, что границы, которые они создавали, однажды будут разграничивать независимые государства: скорее, ожидалось, что национальные чувства постепенно будут отмирать. Советское планирование было основано на таком взгляде. Сети газоснабжения, ирригации и транспорта были рассчитаны на интеграционной основе. Индустриальные, городские, сельскохозяйственные и транспортные плановые проекты одной республики свободно перетекали на территорию ее соседа».[3]
В одном исследовании делается важное заключение о последствии наложения границ на жизнь местных сообществ: «Задача консолидации независимости и суверенитета центральноазиатских государств оказали негативное воздействие на кросс-граничный modus vivendi местного населения приграничных районов. Как результат, ограничения на движение товаров, услуг и людей через границу спровоцировали массивный отток из обеих сторон в трудовую миграцию. Это особо важный вывод, поскольку бедность и избыточность рабочей силы рассматриваются как главный источник внешней трудовой миграции из Центральной Азии».[4]
С этой точки зрения, граница не столько служит для обеспечения суверенитета и национальной безопасности, сколько усугубляет скрытые вызовы для мирной жизни людей, для которых граница породила дополнительные проблемы к уже имеющимся. Поэтому я считаю, что подход к проблеме делимитации границ в Центральной Азии должен быть инновационным и перспективным, основанным не на сиюминутных интересах и националистических чувствах, а на ясной стратегической программе развития стран и региона в целом. И эта программа, в свою очередь, должна учитывать, в чем польза границ, в чем ее вред, особенно в контексте трансграничных коммуникаций.
В этой связи, важно представить и оценивать интеграционную ситуацию не просто как некий механический процесс объединения суверенных государств на основе воли или безволия глав государств, а как более органический и диалектический процесс, в котором действуют особые пружины и драйверы. Заметим, спорные территории в Центральной Азии сохраняют свою неопределенную принадлежность не только в период независимости, т.е. 30 лет (что довольно долго само по себе в смысле выработки решения по делимитации), а с момента территориального размежевания советских республик, т.е. уже почти целый век! Следовательно, они представляют собой те географические кластеры, которые просто не позволяют полностью размежеваться. А отсюда вывод: может надо с негативного мышления о проблемах спорных территорий перейти на позитивное мышление, т.е. искать позитив и решение из того, что мы имеем.
Регионостроительство и инклюзивная де-эскалация
Вкратце рассмотрим вопрос о регионостроительстве в контексте решения проблемы спорных территорий. Есть такое понятие ‘out-of-box thinking’, которое означает выход за рамки привычных клише, предрассудков, концепций, стереотипов, стандартов мышления в поисках новых решений. До сих, так сказать, ‘in-box thinking’ оперировал понятиями суверенитета и национализма, которые, по определению, обусловливают бескомпромиссную стратегию в вопросе границ. То, что в Центральной Азии, особенно в Ферганской долине, существуют трансграничные географические кластеры, имело второстепенное значение перед интересами защиты суверенитета и национальных интересов. Такая явная особенность стран Центральной Азии, как национально-региональный дуализм, практически игнорировался, или недооценивался.[5] Дуализм означает, что в Центральной Азии зачастую трудно определить, где заканчивается национальное и начинается региональное и наоборот.
Основываясь на признании национально-регионального дуализма и принципе регионостроительсва, стратегическое значение имеет подход к трансграничным пространствам по образу еврорегионов. В ЕС действуют параллельно два правила: Европа государств и Европа малых, трансграничных регионов. Почему бы не применить этот подход к Центральной Азии?
Инцидент на кыргызско-таджикской границе показал всю иррациональность действий обеих сторон. Но если бы подняться на уровень региональных и трансграничных интересов, то и национальные интересы выглядели бы иначе.
Согласно теории рационального выбора, считается, что государства являются рационально действующими акторами, ведомыми целью защиты своих национальных интересов. Однако инцидент на кыргызско-таджикской границе показал всю иррациональность действий обеих сторон. Но если бы подняться на уровень региональных и трансграничных интересов, то и национальные интересы выглядели бы иначе.
Необходимо в подобных ситуациях срочно созывать Консультативную встречу президентов ЦА, даже внеочередную. На этой встрече нужно открыто всем заявить о пограничной проблеме и решимости не допустить впредь подобных инцидентов. Нужно создать новые механизмы трансграничного сотрудничества в ЦА (именно так решались пограничные проблемы в Европе, где границы уже не имеют значения). Создание совместных проектов на спорных территориях, включая совместное управление объектами было бы целесообразно и выгодно всем. Целесообразно также включение особого, благоприятного режима перемещений людей в целях посещений рынков, родственников, свадеб и похорон по другую сторону границ.
Необходимо рассмотреть возможность установления моратория на делимитацию и демаркацию и на любые односторонние мероприятия (особенно военные) в районе границ. Когда местные «горячие головы» и провокаторы кидают друг в друга камни и дерутся дубинками, они не способны решить стратегическую задачу и не в состоянии довести дело до масштабной эскалации. Поэтому их перспектива не может быть серьезной, и они не представляют собой крупной угрозы безопасности и суверенитету государства. Но когда начинается перестрелка и летят пули, то это уже опасно и чревато хаотической эскалацией. Отсюда вывод: в случае беспорядков местного значения не применять стрелковое оружие и армейские подразделения, а задействовать с обеих сторон лишь правоохранительные органы для локализации очага напряжения. Мораторий мог бы способствовать нормализации обстановки и спокойному поиску новых решений.
На Консультативной встрече нужно, наконец, принять смелое решение о восстановлении ОЦАС (пусть даже под другим названием), т.к. без серьезной институционализации ЦА сотрудничества скромные и осторожные встречи президентов будут только тормозить, а не способствовать этому сотрудничеству.
В подобных конфликтогенных ситуациях нужно использовать, так сказать, метод “инклюзивной де-эскалации”: когда не только делаются обычные пацифистские заявления на официальном уровне или делаются намеки на лже-посредников, но и вовлекаются простые люди на местах в общую задачу де-эскалации.
Нужно, чтобы в подобных ситуациях встретились старики, аксакалы, женщины, бизнесмены, молодежь, духовенство и местные власти с обеих сторон границы, потому что, я уверен, на уровне простых людей, народа нет желания враждовать. Нужно создать региональный мониторинговый механизм по наблюдению за приграничными процессами и не нужно никаких посредников.
Другими словами, два процесса должны включаться параллельно и незамедлительно: с одной стороны, встреча глав государств как на двустороннем уровне, так и в формате Консультативных встреч, а с другой – встреча представителей местных сообществ обеих конфликтующих сторон на местах.
Произошедший инцидент на кыргызско-таджикской границе вновь высветил неделимость безопасности между странами региона Центральной Азии. Она означает не только то, что невозможно достичь безопасности за счет соседней страны, да еще и военным способом, но и то, что безопасность трудно достижима вообще в регионе без режима корреляции политик искомых стран.
В инцидентах малой интенсивности и не требуется какого-либо посредничества, поскольку оно подчеркнет неспособность этих стран даже маломасштабный инцидент устранить и высветит их зависимость от внешних акторов
И наконец, о проблеме посредничества. Когда случались приграничные инциденты между странами региона, всегда звучали домыслы о возможном посредничестве России в урегулировании этих инцидентов. Во-первых, до сих пор эти услуги вообще не были востребованы и страны региона были в состоянии сами их урегулировать. Во-вторых, в инцидентах малой интенсивности и не требуется какого-либо посредничества, поскольку оно подчеркнет неспособность этих стран даже маломасштабный инцидент устранить и высветит их зависимость от внешних акторов. В-третьих, Москва в Центральной Азии не является беспристрастным судьей, а одним из основных геополитических игроков, поэтому она будет преследовать свои геополитические интересы, которые часто не совпадают с интересами стран региона. В-четвертых, Россия сама находится под международными санкциями и в конфликте с рядом соседних государств, и ее упавший международный авторитет не позволяет прибегать к ее лже-посредническим услугам. И в-пятых, представим, что такого особенного может Москва, как посредник, конкретно предложить, чего не знают или не умеют сделать сами страны Центральной Азии? Встать между якобы враждующими сторонами (как в Карабахе) означает заморозить, а не решить проблему.
Ирония вопроса посредничества в рассматриваемом конфликте еще более обостряется в свете появления, если так можно выразиться, рынка посреднических услуг: один за другим Россия, Иран, Турция и даже Афганистан выразили свою готовность посредничать в кыргызско-таджикском инциденте, который, по своей природе и характеру входит в категорию конфликтов малой интенсивности – вид военно-политического противостояния, напряжённость которого явно превышает обыденную конкуренцию мирными средствами, но не дотягивает до классического понимания традиционных военных действий. Пора уже объявлять тендер для этого «бизнеса». Во-первых, все вышеперечисленные аргументы против посредничества России полностью применимы и в отношении всех этих государств; а во-вторых, сама эта тенденция указывает на нездоровый, предвзятый и даже корыстный взгляд на Центральную Азию, как будто этот регион не способен развиваться в мире и безопасности без постороннего кураторства. И это в период, когда вот уже четыре года динамично развивается сотрудничество стран региона!
Вместо заключения
Анализ трагического эпизода конфликта между Кыргызстаном и Таджикистаном показывает иррациональность поведения обеих сторон конфликта, поскольку он не привел к какому-то одностороннему преимуществу (или победе) ни одной из них. Начавшись как «игра с нулевой суммой» (zero-sum game), он оказался на деле игрой по типу «проигрыш-проигрыш» (loose-loose game). В начале и ходе стычки никто не удосужился выйти на уровень «выигрыш-выигрыш» (win-win game). Этот конфликт малой интенсивности не был выгоден ни Кыргызстану, ни Таджикистану. Отсюда вывод, что всякие беспорядки в районе границ всегда выгодны либо криминальным группам, занимающимся трансграничной контрабандой и наркоторговлей, либо геополитическим акторам, заинтересованным в сохранении состояния «замороженного и управляемого конфликта».
Вышеупомянутый out-of-box thinking предполагает и востребует функциональный подход, согласно которому эффективное функционирование водных резервуаров, распределительных пунктов, пастбищных площадей, трансграничных дорог и других объектов гораздо важнее и перспективнее спора о территориальной и юридической принадлежности этих объектов, которые по большому счету и являются теми географическими кластерами, которые вот уже век не дают полностью размежеваться и скрепляют страны и народы друг с другом.
Обобщая вышесказанное, можно предложить следующее:
- Созвать очередную Консультативную встречу президентов Центральной Азии, повестка которой должна включать обсуждение недавнего инцидента;
- Принять Пакт о мире и региональной общности народов Центральной Азии, который стал бы развитием идей Договора о вечной дружбе 1998 года и ряда совместных заявлений последних саммитов;
- Принять специальное пятистороннее Соглашение о моратории на делимитацию и демаркацию границы в спорных участках на срок до 5 лет и вместо этого разработать пакет мер по совместному (!) использованию объектов, находящихся на спорных участках. В этом же Соглашении установить запрет на применение огнестрельного оружия в ситуациях возникновения локальных приграничных инцидентов;
- Разработать модель трансграничных кластеров (районов) в зоне спорных территорий для содействия трансграничной торговле, предпринимательству, перемещениям местного населения и созданию новых рабочих мест в этих кластерах. В этих целях создать специальный региональный Фонд трансграничного сотрудничества и привлечь иностранные инвестиции и донорские организации;
- Создать специальный региональный мониторинговый механизм (центр, группу) из числа представителей экспертов и государственных органов (либо на двусторонней основе между двумя государствами, либо на региональном уровне) для постоянного мониторинга ситуации в зоне спорных участков границы и выработки предложений по постепенному улучшению трансграничных коммуникаций;
- Поддерживать и стимулировать новые инициативы со стороны местного населения (ведь всегда проблемы решают за них и вместо них), например, концерты, спортивные соревнования, туризм, торговые ярмарки, телевизионное вещание и т.п.
В конце хотелось бы еще раз напомнить, что после визита президента Кыргызстана С. Жапарова в Ташкент в марте 2021 года были приняты стратегически важные решения по делимитации оставшихся неурегулированными участков границы, которые представляют собой целый пакет мер, включая совместное управление некоторыми объектами, а также обмен землями. Эти решения, можно сказать, создали мощный прецедент и модель для будущих решений. Значит, если будет политическая воля, то решение всегда найдется.[6]
[1] Прозрачные границы. Безопасность и трансграничное сотрудничество в зоне новых пограничных территорий России. – Волгоградский государственный университет. – 2002. – С.19.
[2] Tolipov, F. “Border Problems in Central Asia: Dividing Incidents, Uniting Solution”, in July 16, 2020, the CACI Analyst, http://cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/13632-border-problems-in-central-asia-dividing-incidents-uniting-solution.html
[3] Nick Megoran. “The critical geopolitics of the Uzbekistan–Kyrgyzstan Ferghana Valley boundary dispute,1999–2000”, Political Geography , 23 (2004) 731–764.
[4] Reconsidering the Meaning of Neighbourship: The Transformation of Uzbekistan-Kyrgyzstan Border Areas after 2016, https://www.ucentralasia.org/Research/Item/2218/EN , May 2019.
[5] «Пять государств и/или один регион? Национально-региональный дуализм в Центральной Азии», в соавторстве. – Алматы: Фонд им. Ф. Эберта. – 2015.
[6] Tolipov, F. “The Sokh Enclave: A Breakthrough in Central Asian Cooperation”, April 21, 2021, the CACI Analyst http://cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/13669-the-sokh-enclave-a-breakthrough-in-central-asian-cooperation.html
