Несмотря на многие вызовы в общественной сфере Центральной Азии, здесь происходят и положительные изменения в рамках строительства институтов и структур, а также реформы, которые соответствуют интересам и нуждам жителей в этом регионе. Например, в Кыргызстане произошли некоторые изменения, на которые стоит обратить внимание. Среди них можно выделить решение правительства создать новую патрульную милицию в столичном городе Бишкек, а также первые позитивные результаты от деятельности новой службы. Личный состав новой милиции был отобран через открытый конкурсный отбор, с предоставлением равных условий для гражданских лиц и сотрудников ОВД. Все прошедшие отбор также прошли обучение вежливому обращению с людьми, принятию компетентных решений в сложных ситуациях и другим релевантным предметам. Кроме того, в Кыргызстане ведется обсуждение законопроекта «Об основах профилактики правонарушений», который нацелен на улучшение работы милиции, органов местного самоуправления и гражданского общества в целях предупреждения преступлений.
Эти достижения, среди целого ряда международных и национальных неправительственных организаций, являются и успехом сети НПО Гражданский Союз «За реформы и результат». Моя работа, опубликованная в серии Программы по Центральной Азии (Central Asia Program) Университета Джорджа Вашингтона (Вашингтон, США) посвящена анализу краткой истории, усилий и достижений этой сети.
В научной сфере все чаще изучают вопросы реформирования сектора безопасности и полиции как на глобальном уровне, так и на постсоветском пространстве, в частности. На фоне продолжающихся и усугубляющихся тенденций развития репрессивных и авторитарных аппаратов и подходов к обеспечению общественного порядка, многие ученые выделяют важную, если не критическую роль негосударственных субъектов в появлении более ответственных и подотчетных органов внутренних дел. Как показали Албрехт и Буур, представители гражданского общества могут успешно оспаривать компетентность государственных органов через представление собственных исследований и идей, и таким образом влиять на законотворчество, политику и практику обеспечения правопорядка. С другой стороны, гражданские субъекты сталкиваются с такими ограничениями, как несогласие (сопротивление) правительства и государственных ведомств и недостаточность своего собственного опыта и знаний в сфере правопорядка.
Аналогичные возможности и вызовы наблюдаются и на постсоветском пространстве и, в частности, в Центральной Азии. Например, недавняя книга Эрики Марат показала, как реформа милиции часто осуществляется через соперничество «государственных элит» и «общественных интересов». По мнению автора, системные основы правоохранительных органов, практик и внутриведомственной культуры так и остались относительно незатронутыми усилиями местных реформаторов, международных организаций и двусторонних доноров. Кроме того, Марат указала на сходство с другими регионами мира, например, Центральной Америкой и Африкой, в том, что в основном авторитарные режимы региона получают и адаптируют глобально циркулирующие идеи и концепции общественной безопасности или «community policing» таким образом, чтобы оправдать суровую и зачастую карательную милицейскую практику. В случае Кыргызской Республики, Марат показывает, как субъекты гражданского общества на какое-то время смогли обратить внимание властей и общественности на важность тесных отношений между правоохранительными органами и населением, но после 2015 г. власти отказались от более кардинальных реформ в таком направлении.
Моя работа анализирует процессы реформы милиции в Кыргызстане с 2015 г. по настоящее время с упором на работу одного из главных субъектов в данной области – сети НПО Гражданский Союз «За реформы и результат». Публикация представляет собой краткий анализ, проделанный в рамках более крупного исследовательского проекта в университете Бирмингем (Великобритания). Анализ опирается на серию интервью, неформальные беседы и постоянное общение с активистами, как и участвующее наблюдение на мероприятиях по осуществлению проектов по обеспечению общественного порядка на местном уровне.
Исследование было проведено в рамках договоренности о так называемом «сопровождающем исследовании», благодаря которому исследователь получает мнения, информацию и знания от членов данной организации, а взамен предоставляет свои комментарии, анализ и результаты исследования как «взгляд со стороны», что может способствовать улучшению работы организации-партнера. Благодаря этому подходу и открытости членов Гражданского Союза стало возможным детально описать и понять роли и практики, которые были использованы активистами в попытках влиять на реформу милиции. Поэтому, в отличие от других анализов в данной области, данная работа не следует хронологической или линеарной логики, но основывается на описании и обсуждении ролей и практик, характеризирующих работу Гражданского Союза. Как обсуждается более подробно в статье, можно выделить три роли, в которой Гражданский Союз оказал влияние на реформу милиции: 1) роль активистов, которые мобилизуют общественную поддержку; 2) роль экспертов, которые применяют новые подходы в обеспечении безопасности, основанные на соучастии жителей в данном сообществе; и, наконец, 3) роль производителей знаний, которые предоставляют свидетельства необходимости реформы согласно вышеуказанному подходу. Эти роли и практики далее кратко обсуждаются.
Первая роль – активизм – и соответствующие практики довольно ясны. Активизм Гражданского Союза заключался в проведении 32 общественных слушаний по всему Кыргызстану для обсуждения нужд и требований населения в отношении правоохранительных органов и их возможной реформы. Важным шагом стал сбор 10950 подписей в поддержку петиции об «Альтернативной концепции реформы Министерства внутренних дел», которая представляла нужные изменения нормативно-правовой базы, структуры, кадровой политики, подходов и методов, как и механизмов по мониторингу деятельности правоохранительной системы КР. Представление петиции и подписей парламенту и правительству оказалось эффективным в том плане, что активисты были приглашены на консультации с представителями правительства и Министерства Внутренних Дел (МВД), например, с премьер-министрами Сатыбалдиевым в 2012 году и Оторбаевым в 2014 году, а также в рамках заседаний нового «Совета по реформированию и развитию системы правопорядка в Кыргызской Республике». Однако, несмотря на высокий уровень диалога и ряд постановлений, принятых правительством для адаптации нормативно-правовой базы (см. таблицу 1 в основной работе), добиться настоящих перемен оказалось сложно.
Кроме обычных методов осложнения и бюрократической блокировки нежелательных изменений со стороны властей, это можно объяснить профессиональными, поколенческими и культурными различиями между служащими правительства и аппарата внутренних дел, с одной стороны, и их «оппонентов» из Гражданского союза, с другой. Первые начали свою карьеру и получили образование в советское или раннее постсоветское время и, следовательно, усвоили такие принципы, как иерархия командования, военная дисциплина и лояльность к узлам власти в государственной системе. А вторые относились больше всего к молодому поколению, представители которого приняли идеи о либерально-демократических реформах и подотчетности государственных институтов, которые только укрепились в значении и важности в результате двух революционных событий в 2005 и 2010 гг. Помимо этого, представители властей и отдельных международных организаций, вовлеченных в процесс реформы милиции, стали все больше оправдывать постепенное исключение гражданского общества из обсуждения, ссылаясь на свой статус как «экспертов» с опытом в правоохранительной сфере, которого у гражданских активистов якобы не хватало.
Оказалось, что влияние можно более эффективно оказать через приобретение и подтверждение «экспертизы» в области общественной безопасности и правоохранительной деятельности
На фоне такого разделения и исключения активистов Гражданского Союза как и других НПО, оказалось, что влияние можно более эффективно оказать через приобретение и подтверждение «экспертизы» в области общественной безопасности и правоохранительной деятельности. Помимо включения бывших сотрудников МВД в свои ряды и построения связей с представителями силовых структур, поддерживающими требования реформ, ключевым способом приобретения и подтверждения «экспертизы» стала работа по осуществлению в определенных муниципалитетах пилотных проектов по продвижению сотрудничества между правоохранительными органами, местным самоуправлением, гражданским обществом и населением в определенных муниципалитетах. Именно такой подход, который соответствует глобально прикладной концепции «community policing», Гражданский Союз внедряет под названием «Со-Безопасность». Один из таких проектов сеть осуществлял при поддержке Управления по наркотикам и преступности Организации Объединенных Наций (УНП ООН) под названием «Разработка механизмов социального партнерства по вопросам обеспечения общественной безопасности и предупреждения преступности». Осуществление проекта включало: 1) выявление основных проблем и факторов общественной безопасности, актуальных для того или иного сообщества; 2) создание рабочих групп, включавших представителей правоохранительных органов, местного самоуправления, гражданского общества и населения, которые должны были 3) приоритизация проблемы общественной безопасности, обсуждение возможных мер для их решения и составление «совместных планов по общественной безопасности и профилактике правонарушений»; и, наконец, 4) выполнение этих планов, как и их интеграция в бюджет соответствующих муниципалитетов (городов и айыльных аймаков для выделения нужных средств.
Как иллюстрирует анализ деятельности, осуществленной рабочими группами в двух из 12 пилотных сообществ, уровень заинтересованности участвующих сторон варьировался, и эффективность проектной работы зависела от лидерства и понимания айыл окомту (сельской управы), представители которого должны были лидировать в процессах. Важную роль также играл прежний опыт сотрудничества членов данных рабочих групп в рамках других проектов или деятельности. Таким образом, уровень успеха и эффективности проекта Гражданского Союза был более высоким в таких сообществах, где члены рабочих групп уже сотрудничали в рамках деятельности т.н. Общественно-профилактических центров (ОПЦ) на протяжении нескольких месяцев или даже лет. С другой стороны, в тех сообществах, где такие структуры прежде не функционировали, активисты занималась больше всего мобилизацией членов рабочих групп и вкладывали большие усилия, чтобы продвигать процесс для достижения целей.
Несмотря на относительность и ограничения влияния данного проекта, можно констатировать его значительный вклад в изменение отношений и сотрудничества между правоохранительными органами и другими сторонами, вовлеченными в обеспечение общественного порядка в данных сообществах. Это проявилось в первую очередь в снижении разных показателей преступности и нарушений правопорядка (напр. ДТП, скотокрадство, насильственные правонарушения) и в продолжении работы множества сообществ в рамках новых проектов Гражданского Союза, как в регионах, так и в Свердловском районе столичного города Бишкек, вновь поддержанных УНП ООН. Далее, в результате этой прикладной работы, активисты смогли использовать экспертизу и опыт, собранные в конкретных проектах, в качестве примера для продвижения подхода «Со-Безопасность» к применению в более широком масштабе. Такая логика указана в следующей цитате из интервью с представителем сети: «Ведь помогло это в регионах, где мы работали. Там, действительно, снизились случаи того же скотокрадства, ДТП, семейного насилия и школьного рэкета».
Это указывает на третью роль Гражданского Союза, а именно «производство знаний». Данный термин адаптирован из социологической работы Пьер Бурдьё и включает в себя понимание того, что знание – это не абсолютный и четко определяемый объект, уже не говоря о товаре. Такое понимание слова «знания» представляет собой знание как результат процессов конструкции, интерпретации и переговоров вокруг того, что признается как знание; что является спорным знанием; и какие факты и идеи –маргинальное знание, которое не учитывается в решениях и действиях общественной политики. Ценность такого понимания и соответствующей концепции «производства знаний» была доказана, помимо прочих, в аргументе Трине Вилумзен Берлинг о том, что «субъекты могут мобилизовать продукты науки – например, факты, научные модели и данные – стратегическим способом как ‘оружие’ в политической борьбе, чтобы получить возможность налагать легитимную версию [реальности]». В то же время, согласно Берлинг, реальность показывает, что национальные правительства часто принимают решения и действуют даже, если у них нет свидетельств или экспертных советов, что какое-либо действие ведет к желаемому результату. Иными словами, «суверенные решения могут действительно приниматься на пределе знаний», если не за пределами фактических знаний.
В нашем случае можно сделать вывод о том, что знание и доказательства необходимости более глубинного и систематического подхода к реформе правоохранительных органов, которые активисты сети предоставляли, были чаще всего проигнорированы. В рамках своей деятельности активисты выпустили большое количество аналитических документов, исследований, комментариев и других форматов, которые систематизированы в приложении 2 основной статьи. Кроме комментариев к ходу реформы в общем и вышеупомянутой деятельности в пилотных проектах, главные темы включают в себя анализ и комментарии к реформе патрульной службы милиции; исследование жертв преступлений по методологии International Crime Victims Survey, проведенное в сотрудничестве с голландским профессором криминологии Яном ван Дайком; и исследовательский проект по теме рэкета в школах, осуществляемый при поддержке различных доноров и различных сообществ по всему Кыргызстану. Логическим продолжением данного процесса явилось проведение двух конференций на национальном уровне с участием представителей власти, ЖК и МВД КР (2016-18 гг.). На второй конференции 2018 года принимал участие премьер-министр Сапар Исаков, который дал высокую оценку гражданскому обществу в профилактике правонарушений и объявил о планах создания «современных» полицейских сил и укрепления их «сотрудничества с гражданами и гражданским обществом». Как анализируется в статье, такие маленькие, но значительные шаги на пути к настоящей реформе были отменены в климате растущего авторитаризма и неоднозначного отношения правительства Абылгазиева к реформе милиции.
В результате можно сделать вывод, что, несмотря на имеющиеся сложности и сопротивление со стороны властей и других субъектов, действия Гражданского Союза в рамках их ролей – активизма, экспертизы и производства знаний – привели к определенным изменениям и способствовали формированию благоприятных условий для реформы в постепенном темпе. Данный обзор указывает на необходимость продолжения исследований ролей и практик негосударственных субъектов в реформе правоохранительной системы как в данном контексте, так и на международном уровне. Действия Гражданского Союза во время чрезвычайного положения в Кыргызстане – например, по мониторингу правонарушений со стороны милиции, в оказании юридической помощи в таких случаях, но и включая призывы к эффективной защите сотрудников милиции – еще раз показали насколько серьёзен их подход и насколько он нацелен на благополучие и населения и сотрудников правоохранительных органов.
