Что будет с ВТО и к чему приводят санкции? Зачем малым странам нужно объединяться и чем полезно региональное сотрудничество? Об этом в интервью с известным американским исследователем международной торговли Робертом Роговски.
Д-р Роберт Роговски является сопредседателем и профессором программы Международной торгово-экономической дипломатии (ITED) в Институте международных исследований Мидлбери в Монтерее. Он также преподает в качестве адъюнкта или аффилированного профессора в Школе дипломатической службы Джорджтаунского университета, Центре азиатско-тихоокеанского сотрудничества при Университете Джорджа Мейсона (GMU) и Школе государственной политики GMU. Доктор Роговски является президентом Института торговли и коммерческой дипломатии и провел почти два десятилетия в Комиссии по международной торговле США, где он занимал должность главного экономиста с 1995 по 1999 год и директора по операциям с 1992 по 2010 год.
ВТО и ГАТТ существуют уже более 70 лет. При это в последнее время усиливаются региональные блоки и практика санкций. Что это: признаки глубокого кризиса или временные проблемы мировой торговой системы?
Я не думаю, что это признаки глубокого кризиса. Я думаю, что это признаки творческого отклика на реальность. ВТО, в том виде, в каком организация существует, не может эффективно осуществить многосторонние соглашения так, как это было в прошлом, как, например, в формате последнего соглашения – Уругвайского раунда. Эта неспособность достичь новых широких соглашений объясняется просто тем, что в группе слишком много стран. ВТО действует как консенсусная организация, а многосторонняя модель действует в условиях «единого комплекса обязательств», что означает, что необходимо достичь единогласного решения по всем вопросам. Когда 164 стран пытаются обсуждать вопросы по модели, в которой все должны соглашаться на все, то почти никогда единогласного соглашения не получается достичь.
Таким образом, организация не может работать так, как когда-то в истории, когда в нем доминировала четверка стран, а именно США, Канада, Европа и Япония. Эти страны могли принять решение и уговорить всех остальных согласиться на это решение, что сегодня является неприемлемой моделью концентрированной власти. Однако, по крайней мере, это была эффективная модель для достижения цели. Сейчас это неприемлемо, потому что в системе G20 слишком много сильных игроков. Даже 20 лучших не могут прийти к соглашению по многим деликатным вопросам. Представьте себе соглашение между 164 участниками переговоров! Поэтому в качестве долгосрочного результата мы рассчитываем на то, что многосторонняя система разработает какую-то другую эффективную модель. И эта новая модель состоит в том, чтобы разбить организацию на сегменты или группы, которые могут договориться о частях торговых и коммерческих соглашений, чтобы вся торговая система работала в целом. Поэтому я не вижу здесь кризиса, а вижу возможность креативно посмотреть на ситуацию и найти эффективное и практическое решение.
Гипотетически, если все страны мира вступят в ВТО, то они зайдут в тупик?
Это очень сложная задача – заставить так много наций работать вместе, когда существует такое множество вопросов, по которым они должны согласиться или прийти к какому-то конструктивному несогласию. Это не такая проблема, как налог на углерод или тарифы на сталь. Это большое множество вопросов. В любом крупномасштабном торговом соглашении будет 24-25 глав, и каждая глава включает в себя много спорных вопросов. Экономические отношения между народами очень сложны. Как ВТО может решить эту проблему? Организация должна разработать бизнес-модель, которая будет способствовать заключению эффективных торговых сделок. Пока этого не было сделано. Но может осуществиться. Чтобы это произошло, лидеры стран-членов ВТО должны задуматься о том, как создать систему, в которой мы могли бы заключать сделки, которые могли быть значимыми и практичными для огромного числа членов в группе.
Механизм урегулирования споров ВТО доказал свою эффективность, но считаете ли вы, что в этом механизме есть преимущество для развитых стран, так как механизм дорогостоящий из-за стоимости услуг юристов, консультаций?
Ответ: и да, и нет. Да, развитые страны имеют преимущество, потому что они могут позволить себе этот процесс. Важно понимать, что этот процесс является процессом судебного разбирательства, а это означает, что вам нужно иметь экспертов в судебном процессе, а также экспертов в той или иной технической области. Так что, действительно, это может быть очень дорогим процессом. Развитые страны имеют явные преимущества в том, что у них есть очень эффективные институты, которые полностью оснащены для такой работы, и они могут себе это позволить.
В то же время механизм урегулирования споров дает преимущество развивающимся странам, поскольку, обладая некоторым бюджетом на это, они могут нанимать очень и очень хороших консультантов из развитых стран. Существует большая индустрия адвокатов, которые рады помочь развивающимся странам в этих вопросах. Да, это дорого, но в рамках национального бюджета это управляемые расходы.
Другое преимущество для развивающихся стран заключается в том, что механизм разрешения споров дает им мощную альтернативную форму переговоров с более крупной развитой страной. Это означает, что экономически малые страны могут вести переговоры с экономически крупной страной, у которая не хочет соглашаться на что-то. Следовательно, переговоры могут быть чрезвычайно трудными, очень разочаровывающими, и, как правило, затянутыми и в целом неудовлетворительными. Процесс судебного разбирательства, хотя и дорогостоящий, обеспечивает механизм, с помощью которого развивающаяся страна может получить защиту ВТО и установленного международного права, чтобы оказывать давление на развитые страны. Таким образом, споры в ВТО создают ситуацию, в которой асимметричная дипломатическая ситуация становится более симметричной, поскольку более слабая страна теперь имеет вес ВТО на своей стороне; до тех пор, пока они могут выиграть спор и заплатить адвокатам.
Считаете ли вы, что угрозы президента Трампа выйти из ВТО реальны, учитывая блокировку назначений судей со стороны США?
Конечно, они реальны, потому что он (Трамп) удивительно непредсказуем. В начале работы его администрации я бы сказал, что он просто предъявляет угрозы для получения определенных рычагов в переговорах, как это делал президент Обама. Обама не угрожал выйти из ВТО, но он был одним из тех, кто отказывался назначать судей, потому что Соединенные Штаты довольно серьезно обеспокоены некоторыми решениями, принятыми в процессе урегулирования споров. Расширение ВТО является существенным вопросом, обсуждаемым как в Соединенных Штатах, так и среди других стран.
Наблюдая за Трампом и его поведением в последние два с половиной года, я бы сказал, что вероятность того, что он попытается выйти из ВТО, уже выше нуля. Отчасти он может убедительно угрожать выходом просто, чтобы создать очередную новость в рамках своей политической стратегии. Это было бы большой новостью, последствия которой он вряд ли полностью понимает и поэтому говорит, что готов на это. Но даже так, я думаю, что торговое сообщество США, американская промышленность и правительство Соединенных Штатов больше, чем просто Дональд Трамп, и США никогда не покинут ВТО.
Сельское хозяйство было одним из главных пунктов Дохинского раунда, который оказался неудачным. Как может ВТО заниматься еще более сложными вопросами, такими как интеллектуальная собственность, защита данных, электронная коммерция и т.д.?
Звучит странно, но по вопросам электронной коммерции и интеллектуальной собственности легче договориться, чем по вопросу еды. Поскольку производство еды – это сравнительно простой процесс и им занимаются все страны, в том числе бедные люди, которые пытаются выжить, или люди, которые критически зависят от государственных субсидий для продолжения занятием сельским хозяйством, так что это становится более трудным и политически чувствительным вопросом для торговли, чем более сложные технические проблемы, такие как защита авторских прав или интеллектуальной собственности, или цифровая торговля. Это более технические вещи, потому что они не так затрагивают политическую структуру особых интересов во многих странах. Так что ответ – да, мы можем заниматься и этими вопросами, хотя это будет сложно. Компании в этих отраслях являются влиятельными, и эти вопросы для них важны. Сельскохозяйственные переговоры всегда касаются чувствительных политических проблем населения и национальной идентичности. Другие вопросы больше касаются деловых и коммерческих переговоров. По ним переговоры трудно вести, но это, безусловно, можно сделать в рамках ВТО.
Давайте сместим акцент на Центральную Азию. Некоторые страны Центральной Азии являются членами ВТО. Они являются участниками нескольких торговых соглашений. В то же время они не готовы к зоне свободной торговли с Китаем. Каковы проблемы небольших стран, не имеющих выхода к морю, таких как страны Центральной Азии?
Каждый раз, когда развивающаяся страна, не имеющая выхода к морю, имеет дело с крупными партнерами, она должна действовать в рамках дипломатии «друзей, но врагов (frenemies)». Это популярное в настоящее время слово – баланс между «дружбой» и «соперничеством». Это полезный термин, поскольку эти страны конкурируют, но также должны сотрудничать. Небольшие страны должны признать, что они сталкиваются с гегемонистской ситуацией, потому что зависят от более крупных игроков. Страны Центральной Азии имеют и выгоды, и вызовы, поскольку они находятся между Китаем, Европой, Россией, и даже Индией, а США и Япония тоже имеют свои интересы в регионе. Страны Центральной Азии всегда были “центральными” в исторических связях этих более крупных держав: они могли быть закрывать путь, но могли и открывать путь. У стран Центральной Азии есть преимущество в том, что они находятся между Востоком и Западом, и это путь из Китая в Европу. Но также с севера на юг: Европа в Азию и Южную Азию, все это проходит через Центральную Азию. В результате страны региона имеют огромные возможности. Но как они могут реализовать большую часть этих возможностей? Я бы сказал, что для этих стран, как бы им не было трудно работать вместе, исключительно важно работать вместе, используя географическое положение и имеющиеся у них ресурсы, укрепляя свои возможности противостоять или сбалансировать отношения с гегемонами. Эти гегемоны хотели бы иметь дело с каждой страной в регионе по отдельности, потому что в такой асимметричной ситуации это наиболее выгодно для крупных стран. Поэтому объединение небольших стран очень важно, чтобы укрепить их общую позицию.
Что вы думаете о региональных блоках и региональной торговле?
Я их поддерживаю. Исторически доказано, что экономический рост лучше всего достигается для небольших стран, когда они органично, целостно растут, торгуя с соседними партнерами и развивая отрасли, которые могут конкурировать на национальном уровне, в пределах своих границ, а также на региональном уровне. Региональная торговля – важная альтернатива тому, чтобы быть поставщиком очень сложной цепочки поставок мирового класса, которая заканчивается в Германии, Франции или Китае. Вместо того, чтобы быть поставщиком сырья, недорогих товаров и легкой сборки для богатых стран мира, развивающиеся страны должны стремиться к удовлетворению спроса в регионе. В долгосрочной перспективе так будет лучше.
Конечно, хорошо быть частью глобальной цепочки поставок, потому что это может принести большие доходы, но местная, региональная торговля позволяет достичь более широкого и инклюзивного экономического и промышленного развития. И это основа экономического роста.
Узбекистан, как сообщается, ведет переговоры о вступлении в ВТО. Как вы думаете, насколько быстро он может вступить в ВТО?
России на это понадобилось 19 лет, Китай также затратил около двух декад на переговоры. В настоящее время процесс переговоров проходят также Судан и Багамские острова. Если Узбекистан аккумулирует ресурсы и политическую волю, чтобы сделать то, что необходимо, настолько быстро и энергично, насколько это возможно, и при надлежащем руководстве это может занять 4-5 лет.
Но это может занять 15 или 20 лет, в зависимости от того, что происходит внутри Узбекистана. Организованные усилия, работа с основными членами ВТО, и, в частности, с одним из самых сложных – США, – и вступление может быть осуществлено в течение 4 лет.
Ожидаете ли вы каких-либо прорывов на Министерской конференции ВТО 2020 года в Нур-Султане, Казахстан?
Если на этой конференции Соединенные Штаты все еще будут в составе ВТО, то я думаю, самое лучшее, на что мы можем надеяться, это приверженность стран-членов серьезным усилиям по реформированию ВТО. Этот результат мог бы удовлетворить некоторых из самых недовольных членов организации, как Соединенные Штаты. ВТО не решит этой проблемы на этой конференции, но если участники согласятся начать работать в отношении принятия такой резолюции, это может стать важным шагом.
Как вы думаете, помогают ли тарифы промышленным предприятиям США или наносят удар по ним, например, в производстве стали, автомобилей и сельском хозяйстве? Как вы думаете, могут ли другие страны последовать примеру США и прибегнуть к протекционизму?
Ответ: и да, и нет. Да, тарифы наносят ущерб американской промышленности, но да, они помогают американской промышленности, зависящей от тарифов. Тарифы должны помогать американской промышленности, и они помогают некоторым американским отраслям. Но эти виды инструментов в экономике и торговле всегда помогают кому-то, причиняя ущерб другим.
В торговом протекционизме нет механизма, чтобы помочь кому-то, не причиняя вреда кому-то еще. И, честно говоря, в либерализации торговли нет инструмента, который мог помочь бы кому-то, не причинив вреда кому-то еще. Это всегда компромисс. Вот почему международная торговля так сложна в политическом плане.
Другие страны будут следовать этой практике, и они уже это делают. Каждый раз, когда кто-то устанавливает новые тарифы, то кто-то другой отвечает симметрично – введением или тарифа, или какой-то квоты.
