С 2007 года, то есть более десяти лет, казахстанские власти планируют и реализуют ряд антикризисных программ, одним из основных источников финансирования которых является Национальный фонд республики, образованный за счет налогов с сырьевого сектора страны. По словам президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, с 2007-2009 годов было выделено «почти 20 миллиардов долларов, – 14 процентов ВВП Казахстана, – на поддержание занятости, ремонт и строительство дорог, благоустройство городов и сел».
Несмотря на то, что с текущим ростом цен на нефть (а также увеличением производства нефти благодаря началу работы месторождения Кашаган) прогнозы роста экономики Казахстана стали более благоприятными, стране еще предстоит оценить расходы, затраченные в течение этого десятилетия. Два отчета – Всемирного банка, а также собственного Счетного комитета республики, указывают, что государственное управление в стране имеет ряд проблем с чрезмерным использованием средств Национального фонда, как для финансирования квазигосударственного сектора, так и для поддержки банков.
Рост цен на нефть пока не обеспечивает роста доходов населения
Растущие цены на нефть положительно сказались на внешней торговле Казахстана в 2018 году и пополнении государственного бюджета. Внешнеторговый оборот в январе-марте 2018 года вырос на четверть, в том числе и за счет 27%-го роста экспорта.
Между тем, согласно докладу Всемирного банка, более высокий рост экономики не стал драйвером увеличения доходов населения. Рынок труда испытывает трудности, бедность, хоть и сократилась, но остается на высоком уровне. За исключением двух областей (Актюбинской и Костанайской) реальная заработная плата в 2017 году сократилась на 2.1%. В начале 2018 года наблюдается определенное улучшение – реальные заработные платы выросли на 2% –, но этого еще недостаточно, чтобы компенсировать спад 2015-2017 годов. При использовании международной черты бедности 5.5 долл. США в день, уровень бедности в 2017 году составил 6.9%, что ниже ее уровня в 2016 году, но выше, чем в докризисный период. При этом, в наиболее бедных южных регионах, бедность составляет 13.9% в Кызылординской области и 12.5% в Джамбыльской.
О том, что доходы населения не растут, заявил сам президент Назарбаев на последнем заседании Совета Безопасности. Проведенная в 2015 году девальвация тенге привела к спаду внутреннего потребления, которое было ранее поддержано ростом банковского кредитования. Низкие доходы вызывают снижение кредитования, но и недостаток кредитования сказывается на общем экономическом росте.
Как отмечает отчет Национального банка Казахстана о финансовой стабильности 2015-2017 гг, после активного периода 2012-2014 годов темпы кредитования в 2015 году снизились до отрицательных значений. В процентах к ВВП, кредитование банков снизилось с 31% в 2013 году до 25% в 2017 году.
Сегодня рост кредитования ограничивают «низкие доходы населения, которые являются источником кредитных рисков розничного кредитования, ослабления финансовой устойчивости заёмщиков. Кроме того, снижение благосостояния, в особенности для группы населения с наименьшим уровнем доходов, в комбинации с доступностью розничного кредитования, структурной безработицей и низкой финансовой грамотностью, превращаются в потенциальный источник социальных рисков».
Проблемы в банковском секторе остаются
Как известно, банки Казахстана были одними из главных получателей помощи правительства из Нацфонда на протяжении всего этого периода. Как отмечается в докладе ВБ, только в 2017 году правительство выделило 2.1 триллиона тенге (4% ВВП) для урегулирования НРК в крупнейших системообразующих банках, а Национальный банк дополнительно выделил 500 миллиардов тенге для спасения пяти средних банков, принадлежащих политически связанным лицам.
При этом по данным ВБ, официальные данные сильно занижают объемы просроченных кредитов, которые, по оценкам МВФ, составляют 40% о всех кредитов в системе. Уровень концентрации финансового сектора увеличился после поглощения Казкоммербанка Халык Банком – полученный банк теперь контролирует треть активов банковского сектора. Вместе с тем, предоставление финансовой помощи и снисходительность со стороны регулятора при урегулировании банковских кризисов позволили слабым банкам продолжить деятельность, что привело к широкому распространению морального риска. В начале апреля 2018 года Национальный банк объявил о планах по выделению дополнительного финансирования в размере 600 млн. долл. США из Единого накопительного пенсионного фонда для поддержки банковского кредитования.
Переиспользование Нацфонда?
Недавнее выступление председателя Счетного комитета Натальи Годуновой в Мажилисе Парламента Республики Казахстан критично оценило использование правительством средств из Национального Фонда. В 2017 году трансферты из Национального фонда (которые в Казахстане финансируют расходы бюджета, разделенный на нефтяной и ненефтяной) увеличилось на 5.8% для финансирования ряда программ, таких как Нурлы Жол, Нурлы Жер и программ поддержки банковского сектора. В доходах республиканского бюджета доля трансфертов из Национального фонда в 2017 году составила почти 46%, тогда как в 2016 году он был чуть более 37%.
Рост трансфертов из Национального фонда привел к сокращению его чистых накоплений и к росту ненефтяного дефицита (разница между расходами и доходами бюджета, за исключением нефтяных доходов), который увеличился почти в три раза по сравнению с 2013 годом и сейчас доля ненефтяного дефицита к ВВП составила 11.2%, что превышает установленный показатель сбалансированности бюджета, согласно Концепции формирования и использования Национального фонда, в 9.3%.
Аудиторы Счетного комитета также указали на сокращение доли налоговых поступлений в структуре доходов республиканского бюджета. Если в 2013 году доля налоговых поступлений составляла 68%, в 2016 – 56%, то в 2017 году она снизилась до 50%. Это меньше, чем в кризисном 2015 году, когда мировая цена на нефть опускалась до отметки 37 долларов за баррель. «Почему так происходит? Потому что увеличивается удельный вес трансфертов из Национального фонда», – отмечает Годунова.
Правительство со своей стороны утверждает, что переиспользование средств Национального фонда будет сокращаться и, начиная с 2020 года, гарантированный трансферт в республиканский бюджет будет зафиксирован в абсолютном значении в тенге и установлен в размере 2 трлн тенге.
Рост долговой нагрузки
Финансирование госпрограмм осуществляется не только из Нацфонда, но за счет внешнего долга. Хотя внешний долг госсектора в структуре общего внешнего долга вырос за 10 лет с 2% до 7.2%, долговая устойчивость страны остается стабильной, так как основную долю огромного внешнего долга Казахстана, который к январю 2018 года достиг отметки в 167.5 млрд. долл. или около 120% ВВП, составляет так называемая межфирменная задолженность.
Тем менее, Счетный комитет тревожится о том, что правительственный долг и долг квазигосударственного сектора в 2017 году составил 96.2% активов Национального фонда. При этом, усилия государства по контролю и мониторингу за внешним долгом квазигосударственного сектора не являются эффективными, так как продолжается рост долга местной органов исполнительной власти и расходов по обслуживанию долга.
Отчет Всемирного банка также отмечает, что рост долга субъектов квазигосударственного сектора (СКГС) представляет значительные фискальные риски. Эти риски возрастут в связи с планируемой реализацией проекта по газификации национальной нефтегазовой компании «КазМунайГаз», который будет профинансирован в основном за счет привлечения средств международных финансовых институтов (общая стоимость двух этапов составляет около 1.1 млрд долл), а также в результате реализации планов правительства по строительству четвертого нефтеперерабатывающего завода (предположительно будет реализовываться СКГС). Соотношение долга государственного сектора (в расширенном определении) к ВВП составляет около 47 процентов, при этом почти половина этого долга приходится на СКГС.
Квазигоссектор пронизывает всю экономику
Другая причина для беспокойства, как отмечают во Всемирном банке и Счетном комитете – это государственное управление в квазигоссекторе. В экономике, такой как Казахстан, которая сильно зависит от добывающих отраслей, – отмечает Всемирный банк, – большая роль квазигоссектора неудивительна. Однако удивляет то, насколько квазигоссектор пронизывает все отрасли экономики, присутствуя в том числе в стратегически важных отраслях услуг (таких как энергоснабжение) и в сфере производства товаров и услуг, которые традиционно состоят из разнообразных поставщиков на всех уровнях предприятий. Активы более 750 национальных и муниципальных корпоратизированных действующих СКГС оцениваются в 30–40 процентов ВВП, а доля квазигосударственного сектора в ВДС составляет около 19 процентов. План приватизации предусматривает сокращение активов квазигосударственного сектора до 15 процентов ВВП и передачу частному сектору около 5 процентов компаний, принадлежащих местным исполнительным органам.
Несмотря на рост поступлений дивидендов и отчислений от субъектов квазигосударственного сектора, их доля в пересчете к полученному доходу ежегодно снижается, указывает Счетный комитет. Так, если объем дивидендов и отчислений, перечисленных в 2015 году, составлял 15% от чистого дохода, то в 2017 году он снизился до 6%. Здесь, по мнению Счетного комитета, имеет место практика несвоевременного освоения субъектами квазигосударственного сектора выделяемых средств, основная часть которых образуется по причине неэффективного планирования. Квазигоскомпании в Казахстане хранят на корреспондентских счетах большие суммы, получая доход в виде банковского вознаграждения за депозит, что тормозит освоение средств.
Неосвоение средств является нерешаемой проблемой всего госсектора. По данным Счетного Комитета, в 2017 году неэффективно было использовано около 508 млрд. тенге бюджетных средств, выделенных на решение социально – экономических задач. Сюда входит и возврат средств в республиканский бюджет, и остатки средств на контрольных счетах наличности, и нарушения, выявленные органами государственного аудита. По 60% заключенных внешних правительственных займов для реализации инвестиционных проектов производилось аннулирование неиспользованных средств. Из 58 проектов освоение производится своевременно только по 13.
Источник: Всемирный банк
Системные проблемы госуправления
Среди отдельных системных недостатков, названных Счетным комитетов – отсутствие системы оценки эффективности реализации институциональных проектов на предмет достижения поставленных целей и задач, которые постоянно меняются. Имеет место регулярное снижение значений показателей результатов государственных и правительственных программ без корректировок целевых индикаторов. Отмечается дублирование целей, задач, а также мероприятий программных документов. По некоторым секторам экономики и направлениям развития социальной сферы отсутствует последовательность и преемственность в планировании, а значит и в развитии, отсутствие единых подходов по определению влияния затраченных государственным органом бюджетных средств на достижение стоящих перед ним задач.
По мнению Счетного комитета, такой подход – финансирование квазигосударственных предприятий, поддержка убыточных банков и увеличение доли трансфертов Национального фонда в бюджете – создает значительные риски финансовой стабильности в Казахстане. По мнению Всемирного банка, текущие структурные и институциональные реформы должны быть направлены на переход от существующей модели роста, которая ориентирована на нефть, и ведущую роль в которой играет государственный сектор, к модели, способствующей развитию активного, современного и инновационного торгуемого ненефтяного сектора, путем уменьшения роли государства в экономике.
