Как Узбекистан изобрел новый демократический институт
В декабре 2016 года постановлением президента Ш. Мирзиёева в Узбекистане были созданы «народные приёмные» и «виртуальная приёмная» главы государства. Целью нового института было заявлено установление прямого диалога с населением, а также защита прав, свобод и законных интересов людей. Как зарекомендовали себя новые приемные в период своего существования? Что в результате получил народ и что – власть?
Одним из инновационных шагов президента Шавката Мирзияева стало создание виртуальной приемной главы государства и народных приемных на местах. Это нововведение гармонично вписалось в повестку 2017 года, объявленного в Узбекистане «Годом диалога с народом и интересов человека”. Согласно официальным данным, на сегодняшний день в приемные поступило уже более 1 млн. 100 тысяч обращений, причем 94% из них уже рассмотрены и по ним приняты необходимые меры. Более 30% обращений поступило от молодых людей в возрасте 26-35; более половины обращений от безработных; 29% заявителей имеют работу, 17% – являются пенсионерами, а 2% – учащиеся.
Вперед в прошлое!
В ходе своей эволюции человечество выработало разные инструменты, посредством которых люди могли доносить до власти свои чаяния и нужды, решать возникающие в их жизни проблемы. После появления централизованных государств бюрократические препоны значительно затруднили связь между народом и властью. Это порождало недовольство в обществе, провоцировало беспорядки, заговоры и восстания. Для решения этих проблем власти – даже восточные деспоты – были вынуждены создавать каналы коммуникаций с народом.
Пример таких связей приводит в своей знаменитой работе «Сиясат-наме» визирь Сельджукидской империи Низам-уль-Мулк (1018-1092) – поистине легендарный политик и визионер, как бы сказали сегодня, средневекового мусульманского Востока. Он использует термин «додхоҳ» для описания должностного лица, которое в средние века отвечало за прием простых людей, ищущих справедливости, и доведение этих проблем до правителя. В этой работе визирь также наставляет властителей по данному вопросу: «Государь обязан принимать людей, подвергшихся насилию, слушать их и наказывать виновных, принимать заявления и отвечать на них» (Низам-уль-Мулк, 2008. стр.20). «Справедливый государь» в понимании Низам-уль-Мулка должен быть осведомлен о жизни простых людей, потому что это обеспечивает легитимность власти.
Институт «додхоҳ» долгое время существовал и в государствах Средней Азии в средние века. Человек, работавший в этом учреждении, был обязан принимать заявления людей, доводить их до сведения правителя, а также передавать заявителям его ответ. Это учреждение напрямую контролировалось самим правителем. «Додхох» был основным механизмом коммуникации между правителем и обществом. Помимо легитимации власти он позволял правителю установить контроль над местными должностными лицами, получать информацию, альтернативную официальным отчетам и т.д. Чтобы проверить, как исполняется его указ, государь иногда тайно путешествовал по стране без сопровождения местных сановников, что позволяло ему узнавать реальную ситуацию в своем государстве.
До XIX века в Средней Азии существовали также традиционные общины, которые могли непосредственно участвовать в процессе выработки политики через свои делегации, которые отправлялись к правителям. Однако эта практика постепенно утратила свою значимость перед растущей военной мощью государства. Но, несмотря на это, те или иные механизмы коммуникации с народом всегда составляли важную часть системы правления.
Сегодня народные приемные, находящиеся под личным контролем президента Шавката Мирзиёева, выполняют те же задачи. Фактически, они являются современной версией института «додхоҳ» и могут считаться традиционным демократическим институтом. В силу специфики режима в Узбекистане современные демократические институты и механизмы, такие как система сдержек и противовесов, контроль парламента над правительством, гражданские обращения в государственные учреждения, правоохранительные органы, омбудсмен, независимые СМИ и другие, не могли работать должным образом и полноценно выполнять функцию связи государства с обществом. Возникла острая необходимость в механизме, через который реформы нового главы государства могли бы контролироваться и институционализироваться.
Функциональность и перспектива
Народные приемные президента Мирзиеёва выполняют разнообразные задачи. На данный момент трудно определить, является ли это стратегическим решением или тактическим шагом нового руководителя на период консолидации власти. В первые дни виртуальная и народные приёмные служили своеобразным «плебисцитом», опросом, инструментом прямой демократии – многие указы президента основывались на рекомендациях людей, поступавших в эти приемные. Примером этого может служить восстановление системы 11-летнего общего образования, отмененного в Узбекистане в 2000 году, когда была введена 12-летняя система.
Данный институт дает сегодня президенту беспрецедентные преимущества в осуществлении, контроле и координации реформ без обращения к некомпетентным, неэффективным и коррумпированным государственным институтам. Самым главным для самого президента, очевидно, стала легитимизация через народные приёмные его собственной власти и начатых им реформ. Они подверглись бы риску, если бы Шавкат Мирзиёев положился на существующие структуры политической системы. Президент также получил широкую поддержку народных масс, которая является основой легитимности его власти. В современном Узбекистане нет оппозиционных групп, которые могли бы бросить вызов власти президента, но серьезную угрозу реформам могла представлять и неэффективная бюрократия, а неудачные реформы означали бы утрату президентом легитимности.
Одним из аспектов легитимизации власти является восстановление идеала «справедливого правителя». Культ сильной личности имеет глубокие корни в политической культуре узбекского общества, поэтому нет ничего неожиданного в традиционной персонализации власти и ассоциации её с сильной личностью. В советский период и после обретения Узбекистаном независимости в стране также широко практиковался культ «сильного правителя». Народные приёмные непреднамеренно создают Шавкату Мирзиёеву образ сильного и справедливого правителя, кроме того у простых людей возникает впечатление необратимости реформ.
Помимо этого, народные приёмные заставляют политическую систему Узбекистана работать. Переориентация государственных институтов от формулы «государство для элиты» к «государству для народа» помогает президенту бороться с широко практикуемым кумовством и коррупцией в государственных учреждениях. Поэтому за очень короткое время в стране произошли разумные структурные и кадровые изменения. Создание виртуальной приемной позволило президенту Мирзиёеву определить сферы государственного управления, которые больше других нуждаются в реформе и модернизации. Не случайно, в первые дни президентства он встречался с представителями здравоохранения, внутренних дел и прокуратуры, взял с них клятву добросовестно выполнять свои обязанности.
Несмотря на свою исключительность, даже такие учреждения не могут избавиться от административного бюрократизма, что сделало современные демократические институты неэффективными в стране. Поэтому, избегая негативных влияний такого бюрократизма, осуществляются «мобильные приёмы», которые не только контролируют политику, принятую центром, но и реализуют ее внизу – в местных государственных учреждениях. Помимо этого, местные чиновники, которые допускают промедление или волокиту, понижаются или снимаются с должности после таких событий. В результате реформы не позволяют превратиться в кампанейщину в ущерб самому государству. Кроме того, наличие таких приемных дает действующему президенту рычаг в выборе чиновников, которые компетентны и способны реализовать новую политику в новой реальности.
Вместо НПО или вместе с НПО?
Неожиданным результатом работы народных приемных может стать то, что благодаря этому институту государство получает возможность сохранения и укрепления своей монополии на проявление общественных инициатив. Это не только ставит под угрозу доверие к независимым институтам гражданского общества, но и сокращает сферу их деятельности. С другой стороны это может способствовать укреплению сотрудничества между государством и социальными НПО, в котором мы увидим сочетание централизации в разработке политики и децентрализации в ее осуществлении.
Еще одна существенная особенность народных приемных заключается в том, что они создают безопасное пространство для критики государственных должностных лиц и государственных учреждений. До их создания люди критиковали режим и официальных лиц, обсуждали различные проблемы, с которыми они сталкивались, в оппозиционных СМИ и в социальных сетях. Учреждение приемных способствовало сокращению критики в медиа-пространстве и предоставило людям официальный канал для выражения своего недовольства напрямую главе государства. Несмотря на некоторые системные недостатки в работе центральных и местных органов власти, которые обсуждались в виртуальных сетях, многие люди согласны с тем, что эффективность государственных учреждений постепенно повышается.
Вывод
Сегодня доверие людей к государству строится (или восстанавливается) на основе виртуальных и народных приемных. Такие учреждения не могут быть заменены даже парламентом, судами, институтами гражданского общества по своей функциональности. Народные приемные дублируют функции современных демократических институтов.
Нужны ли они нам? Понятно, что появление приемных является одним из требований реформ. Но что будет после того, как реформы достигнут своей цели? Приемные могут развиваться как демократический институт, если превратятся в независимую структуру гражданского общества, которая будет осуществлять гражданский и государственный контроль над официальными лицами и деятельностью местных органов власти. В этом случае их необходимо будет преобразовать в координационный центр, который будет давать государственным учреждениям рекомендации по формированию их политики. Таким образом, мы можем сказать, что народные приемные сохранят свой гибридный характер как полугосударственный и полуобщественный орган, если они оправдают веру людей в реформы и выживут в непростых условиях перемен.
