По данным OECD, Кыргызстан получает ежегодно порядка 150 млн долл. иностранной помощи (гранты). Эти средства распределяются по различным секторам и сферам, и как правило, оценка эффективности программ помощи основывается на мнениях доноров, международных экспертов и учёных, в то время как точки зрения получателей иностранной помощи зачастую остаются без внимания. Эта статья сравнивает результаты анализа кейсов по оказанию иностранной помощи и её восприятия получателями в исследовательском проекте “The Listening Project” и в селе Жерге-Тал Кыргызской Республики.
Иностранная помощь: во благо или во вред?
Иностранную помощь часто критикуют за то, что она не приводит к намеченным целям развития[1]. Высокие финансовые издержки и несущественная результативность в долгосрочной перспективе вызывают большое количество вопросов среди экспертов[2]. Иностранную помощь часто обвиняют в том, что она способствует укреплению плохого менеджмента и обогащению элит, а также в “излишней бюрократичности, перепланированности и, в результате, негибкости в выделении и использовании”[3]. Выделение иностранной помощи по принципу “Запад знает лучше” активно критикуется за субъективность и несоответствие ценностям ее получателей, и продвижение “символического доминирования” тех, кто имеет определенные ресурсы, над теми, кто их лишен.
Напротив, сторонники международной помощи утверждают, что без донорских средств для бедных и уязвимых стран человеческое развитие невозможно[4].Доноры делают многое в оказании гуманитарной помощи, продвижении прав человека, миростроительстве и сохранении окружающей среды. Их проекты были эффективны в сокращении масштабов нищеты и неравенства, за счет применения стратегий по “преодолению и сокращению разрыва”[5] между странами и стимулирования развития сообществ. В долгосрочной перспективе усилия доноров играют критически важную роль в укреплении демократии и гражданского общества в государствах-бенефициарах[6].
Каково мнение на этот счет у получателей иностранной помощи? Большинство исследований иностранной помощи основаны на перспективах доноров, а не на данных фактических получателей[7]. Такой подход лишь углубляет непонимание иностранной помощи. По словам директора проекта “The Listening Project” (LP), программы помощи часто терпят неудачу, потому что мнение местных жителей не учитывается для усиления эффективности иностранной помощи[8].
Опираясь на методологию международного исследовательского проекта “The Listening Project” в качестве альтернативного подхода к изучению иностранной помощи, я изучаю мнения и опыт получателей помощи проекта LP в селе Жерге-Тал в Кыргызстане: в феврале 2011 года я посетил село и провел глубинные интервью с получателями донорской помощи – сельскими жителями – касательно их участия в образовательных, сельскохозяйственных и пастбищных проектах, профинансированных с помощью иностранных грантов. В полуструктированных интервью приняли участие местные власти самоуправления (сельский муниципалитет, ‘айыл окмоту’ на кыргызском языке) и наблюдатели от международных и неправительственных организаций. В исследовании применен эталонный (reference method) метод анализа, где я сравниваю результаты своего изучаемого кейса с кейсами The Listening Project” с учетом различий и сходства, что позволяет оценить эффективность проектов и адаптацию новых практик[9].
Что такое “The Listening Project”?
Проект “The Listening Project” (LP) (2005-2012) изначально был разработан как новый подход к исследованиям в области иностранной помощи посредством “всестороннего и систематического изучения идей и мнений людей, живущих в обществах, которые являлись получателями международной помощи”. Проект был расширен для изучения различных обществ и географических регионов, включая Афганистан, Анголу, Боснию и Герцеговину, Камбоджу, Эквадор, Эфиопию, Индонезию, Шри-Ланку, Таиланд, побережье Мексиканского залива и Зимбабве, и имеет штат в размере более 400 сотрудников – “слушающих команд”. Эти группы провели беседы с почти 6 000 респондентами из стран-получателей помощи[10]. В конечном счете, проекту LP удалось собрать подробный материал об опыте широкого круга получателей помощи, в том числе членов сообщества, государственных чиновников, гражданского общества, представителей религиозных организаций, женщин, молодежи и сотрудников НПО, что позволило проанализировать примеры возникавших проблем, ограничения и перспективы иностранной помощи. “Слушающие команды” местных исследователей отвечали за привлечение широкого круга местных жителей в открытые обсуждения, поскольку жители были наблюдателями и/или участниками проектов международной помощи.
Какие основные выводы сделал проект в странах изучения? В первую очередь, респонденты проекта LP обратили внимание на то, что агентствам по оказанию помощи/предоставителям помощи следует выделять больше времени, чтобы понять контекст получателей помощи: “познакомиться с людьми” и “проявить уважение к их идеям и мнениям”[11]. Респонденты считают, что жители села должны более активно участвовать в разработке и осуществлении проектов, чтобы “обсуждать совместно, решать и работать с агентствами по оказанию помощи”. Эти проблемы – не новы в дискуссии об оказании помощи. Аналогичные проблемы были высказаны учеными, которые подчеркивают важность знаний особенностей общества-бенефициара, вопросов координации и вовлечения получателей помощи в отношении предоставления и распределения иностранной помощи[12].
Как можно улучшить «доставку» помощи? Респонденты предложили увеличить доступ получателей к курированию проектов помощи, пересмотреть роль получателей в их собственном развитии. Например, они могли бы совместно принимать решения или установить многоуровневое сотрудничество для разработки/реализации проектов, проводить их регулярный мониторинг и оценку. Вдобавок к этому, более активное участие получателей помощи будет решать проблемы, связанные с недостатком прозрачности. Вместо целевых гражданских обществ в некоторых проектах создаются “проектные общества”, что благоприятствует интересам различных посредников, подрядчиков и консультантов, но ухудшает ситуацию ввиду конкуренции и конфликтов интересов различных акторов.
В целом, эти данные свидетельствуют о том, что “прислушиваясь к суждениям получателей помощи, доноры и поставщики помощи могут многое узнать о том, как сделать их помощь более эффективной”.
Кейс-стади села Жерге-тал Кыргызской Республики
Участие, управление и координация
Село Жерге-Тал расположено в высокогорной местности на высоте 2150 метров, в 25 километрах от города Нарын в Нарынской области, и простирается примерно на 3 километра по обе стороны реки Нарын. По данным опроса 2007 года, в 404 домашних хозяйствах проживал 2421 житель, в том числе 211 выехавших на заработки мигрантов[15]. Последняя категория включает в основном молодежь, покинувшую село в поисках работы в соседних странах.
Жерге-Тал имеет 675 гектаров пахотных, орошаемых земель, используемых для выращивания трав, кормовых и бобовых, а также для выращивания пшеницы и ячменя[16]. Однако суровые климатические условия создают проблемы для сельского хозяйства, а короткий вегетационный сезон ограничивает скотоводство (разведение овец, коз, крупного рогатого скота, лошадей и домашней птицы). Территория характеризуется “полузасушливым степным климатом с экстремальными температурами в диапазоне от средних максимумов летом от 24 °C до средних минимумов зимой -18 °C”[17].
Обучая местных жителей навыкам предпринимательства, доноры смогли создать для жителей Жерге-Тала альтернативные источники дохода, а также обновили советскую инфраструктуру и внедрили механизмы микрокредитования. Например, получатели помощи ПРООН создали поселковый “общинный центр” для размещения нескольких небольших предпринимательских предприятий, включая парикмахерскую, общественную баню, мастерскую по ремонту обуви, телевизоров и холодильников, фотосалон и швейное ателье. Обученные местные жители стали меньше зависеть от сезонного сельского хозяйства и животноводства, а другие жители стали получать дополнительные и полезные услуги. Это говорит в пользу реализации более ориентированных на практику (предпринимательских) проектов в соответствии с условиями местных поселений и государственными приоритетами вместо проведения теоретических тренингов.
Трое мужчин [участники тренинга] начали работать с кожей, производя мелкие предметы, такие как браслеты, чехлы для мобильных телефонов и т.д. Некоторые из них решили использовать кожу от своих старых поясов и сумок, чтобы не сидеть без работы.
Возможность получения выгоды от совместной работы помогла мобилизовать сельских жителей для сотрудничества с агентствами по оказанию помощи. Особенно помогло создание “комиссии”, представляющей местное население[18]. Комиссия состояла из главы муниципалитета села, местных депутатов, представителей старейшин, женщин, рабочих, молодежи, которые вместе решили, какие программы помощи могут быть проведены. Комиссия позволила членам сельской общины выражать мнение относительно предоставления помощи селу.
Проблема отсутствия дополнительных ресурсов для открытия бизнеса была решена путем общинной мобилизации финансовых ресурсов в качестве софинансирования к грантам и фондам донорских агентств. Члены комиссии также разработали свои предложения и обратились к потенциальным донорским агентствам с просьбой реализовать другие идеи для развития села.
Глава муниципалитета, местные депутаты, представители старейшин, молодежи и другие вместе решают, в какой помощи нуждается население.
Получатели помощи в Жерге-Тал могли сотрудничать с донорскими агентствами, делясь своими мнениями касательно общих потребностей, перспектив и практики работы “комиссии”. Так проект ПРООН отправил своих представителей в село Жерге-Тал на длительный срок: они жили в селе для дальнейшего найма, взаимодействия с получателями и проведения мониторинга проекта на местах. Это помогло как агентству по оказанию помощи, так и получателям участвовать в программах помощи на местном уровне.
На данное время НПО намного полезнее и надежнее для сельских жителей. Например, я участвую в проектах ПРООН уже 10 лет. Они многому научили нас. Одна из основных вещей заключалась в том, что они помогали нам создавать группы и поддерживать друг друга в трудные времена.
Эталонный анализ: роль обществ-бенефициаров и государства
В отличие от респондентов проекта LP, интервьюируемые в Жерге-Тале не обозначили проблемой “предварительно разработанные” подходы. В интервью было выявлено, что потребности и приоритеты села не были определены «предварительно», а все обсуждались с местными жителями и был хорошо изучен контекст для реализации наиболее необходимых проектов. Получатели помощи рассматривались как основные партнеры и управленцы собственного развития, которые коллективно решали принимать ли предлагаемую помощь. Это позволило решить проблему конкуренции и конфликтов между получателями помощи в отношении получения проектных должностей и финансирования.
Проблема отсутствия контекстуальных знаний об обществе села Жерге-Тал, была решена через взаимодействие агентства-донора и получателей помощи, что помогло определить дальнейшие мероприятия и собрать соответствующую справочную информацию о селе. На общественных собраниях представители села участвовали в обсуждении проектных предложений, указывая также на основные препятствия. Получатели помощи села Жерге-Тал обладали определенным уровнем принятия решений и ответственности за мониторинг и контроль над поступающими ресурсами. Консультации на уровне сообщества проводились в ходе регулярных встреч и позволили наладить партнерские отношения с донорами.
Кроме того, местные главы муниципалитета села Жерге-Тал, которые управляют согласно национальному законодательству Кыргызстана и отвечают за мониторинг проектов, были ключевыми участниками общественных собраний от сельской общины. Сельский муниципалитет представлял участие государства и в прозрачном порядке готовил отчеты о сотрудничестве с агентствами по оказанию помощи, работающими в Жерге-Тале. Они собирали информацию о донорах, бюджетных средствах и достигнутых результатах, чтобы добиться дальнейшего доверия со стороны других доноров в отношении развития благосостояния их села.
Заключение
Иностранная помощь не всегда приводит к желаемым результатам. Признание этого факта в международной системе помощи подтверждается повторяющимися призывами и попытками донорского сообщества сделать выделение и распределение помощи более эффективным. В настоящей статье представлены эмпирические данные и обсуждается вопрос о том, как изменить статус-кво нынешнего состояния иностранной помощи через изучение мнений и опыта получателей помощи.
Полная версия статьи на английском: Listening to Aid Recipients in ‘Aid-development’ Debate: Findings from ‘The Listening Project’ and Jerge-Tal village in Kyrgyzstan (Fall 2016), the Journal of Developing Areas, vol. 50, no. 4, pp. 67–80. https://doi.org/10.1353/jda.2016.0153
Ссылки:
[1] См., например, Easterly and Pfutze 2008, ‘Where does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid’; Hattori 2003, ‘The Moral Politics of Foreign Aid’; Therien 2002, ‘Debating Foreign Aid: Right Versus Left’; Whitfield 2009, ‘Reframing the Aid Debate: Why Aid is Not Working and How It should be Changed’; Gulrajani 2011, ‘Transcending the Great Foreign Aid Debate: Managerialism, ‘Radicalism and the Search for Aid Effectiveness’; Buch-Hansen, M & Lauridsen, SL 2012, ‘The Past, Present and Future of Development Studies’.
[2] Whitfield 2009, ‘Reframing the Aid Debate: Why Aid is Not Working and How It should be Changed’; Gulrajani 2011, ‘Transcending the Great Foreign Aid Debate: Managerialism, Radicalism and the Search for Aid Effectiveness’; Collier 2007, ‘The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can be Done about It’.
[3] Whitfield 2009, ‘Reframing the Aid Debate: Why Aid is Not Working and How It should be Changed’, p. 6; Pfutze and Easterly 2008, ‘Where does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid’; Radelet 2006, ‘A Primer on Foreign Aid’.
[4] Zimmerman 2007, ‘An Inquiry Into the Consequences of Welfare State Institutions and Public Opinion’, p. 3; Sachs 2005, ‘The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time’.
[5] Sachs 1992, ‘The Development Dictionary: A Guide to Knowledge as Power’, p. 44.
[6] Knack 2004, ‘Does Foreign Aid Promote Democracy?’
[7] Anderson et al. 2012, ‘Time to Listen: Hearing People on the Receiving End of International Aid’.
[8] Brown 2010, ‘Listening to People on the Receiving End of Aid’.
[9] Lankford 2000, ‘Benchmarking: Understanding the Basics’, p. 57.
[10] Anderson et al. 2012, ‘Time to Listen: Hearing People on the Receiving End of International Aid’.
[11] Brown 2010; Anderson et al. 2012, ‘Listening to People on the Receiving End of Aid’.
[12] Warmerdam 2013, ‘Having, Giving, Taking: Lessons on Ownership in China’s Domestic Development and Contributions of its Engagement’; Chatterjee 2006, ‘The Politics of the Governed: Reflections on Popular Politics in most of the World’.
[13] Williamson 2009, ‘Reframing the Aid Debate: Why Aid is Not Working and How It should be Changed’.
[14] Easterly 2008, ‘Where does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid’.
[15] Steinmann 2011, ‘Making a Living in Uncertainty: Agro-pastoral Livelihoods and Institutional Transformations in Post-Socialist Rural Kyrgyzstan’, p. 78.
[16] Там же
[17] Dergousoff 2014, ‘An Institutional Ethnography of Women Entrepreneurs and Post-Soviet Rural Economies in Kyrgyzstan’, p. 109
[18] см. Rahnema 1992, ‘Participation’ in The Development Dictionary.
