Экономический кризис, переживаемый странами постсоветского пространства в связи с падением цен на углеводороды и перетоком проблем российской экономики, ограничивает развитие Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В частности, по мнению экономиста Александра Либмана, кризис значительно сдерживает активность частного сектора на объединенном рынке, внутрирегиональные инвестиции, и в целом, те рыночные факторы «снизу», которые могли бы подтолкнуть развитие ЕАЭС. Тем не менее, хотя ЕАЭС и не стал аналогом ЕС или качественно новым «центром силы» в глобальной экономике, он продолжает быть функционирующим таможенным союзом с высокой степенью гармонизации таможенного тарифа.
Александр Либман – Ассоциированный исследователь Института анализа предприятий и рынков Международного центра изучения институтов и развития НИУ ВШЭ, научный сотрудник группы исследований Восточной Европы и Евразии Немецкого института международных проблем SWP
После недавнего визита Владимира Путина в Центральную Азию наблюдатели заговорили о возможности расширения Евразийского экономического союза (ЕАЭС) за счет Таджикистана. Прошло пять лет, как было создано Единое экономическое пространство, и семь лет после создания Таможенного Союза. Каковы на сегодня перспективы расширения и углубления ЕАЭС?
В настоящее время перспективы как углубления интеграции в ЕАЭС, так и расширения представляются весьма сомнительными. Что касается расширения, даже потенциально единственным возможным новым членом ЕАЭС остается Таджикистан. Вступление Таджикистана в ЕАЭС, во-первых, скорее всего, не принесет никаких дополнительных экономических выгод нынешним членам организации, и, во-вторых, судя по всему, не вызывает энтузиазма у самого руководства Таджикистана. Даже с точки зрения геополитического влияния вступление Таджикистана в ЕАЭС не обязательно усиливает позиции России по отношению к этой стране — наоборот, Россия теряет возможность угрожать Таджикистану ужесточением миграционного режима для таджикских работников в РФ.
Что касается углубления интеграции, насколько можно судить, во-первых, ряд стран ЕАЭС принципиально отвергает возможности углубления интеграционного взаимодействия (например, Казахстан уже многократно давал понять, что никакие формы политической интеграции в ЕАЭС для этой страны неприемлемы), а во-вторых, даже в отношении тех вопросов, в отношении которых не существует принципиального отторжения более глубокой интеграции, перераспределительные конфликты между странами делают достижение консенсуса невозможным. Таким образом, углубление интеграции возможно только в некоторых областях (например, электроэнергетика), но едва ли речь идет о принципиальном усилении интеграционной группировки. Наоборот, в последние годы позиции некоторых наднациональных структур (например, суда) явственно ослабли.
Сказанное, однако, не означает, что будущее ЕАЭС следует трактовать исключительно в черном цвете. ЕАЭС является, несмотря на все противоречия, функционирующим таможенным союзом с высокой степенью гармонизации таможенного тарифа. Страны все же воздерживаются от принципиальных ограничений внутренней торговли (например, в 2015 году Казахстан не ввел таможенных пошлин для российского импорта после обесценения рубля), за исключением политически критически важных вопросов (например, российских продовольственных санкций).
В мире примеров таможенных союзов, аналогичных ЕАЭС, немного. Иначе говоря, ЕАЭС, безусловно, не соответствует ожиданиям тех, кто видел в этой организации аналог ЕС или качественно новый «центр силы» в глобальной экономике; но это функционирующий институт международного сотрудничества в Евразии, оказывающий значимое влияние на экономические отношения между странами-членами.
Какие значимые положительные эффекты Вы наблюдаете?
С точки зрения классических эффектов региональной интеграции (создания торговли – trade creation), насколько можно судить, эффекты ЕАЭС в настоящее время являются небольшими. Это неудивительно — в условиях кризиса в странах-членах рассчитывать на быстрый рост торговли в принципе не приходится. К тому же следует понимать, что даже потенциально от ЕАЭС могут выиграть прежде всего небольшие страны — для России, например, в силу небольшого размера других экономик ЕАЭС, выгоды от экономического сотрудничества невелики.
Возможно, главный потенциальный фактор, который позволил бы ЕАЭС оказать положительное влияние на экономику стран-членов, – это то обстоятельство, что ЕАЭС (при всех оговорках) все же «связывает руки» стран-членов, не позволяя им предпринимать меры, основанные на чрезмерном протекционизме, поиске ренте или влиянии лоббистов. За прошедшие годы работы ТС и ЕАЭС было немало случаев, когда страны были вынуждены соглашаться на компромисс, отказываясь от ограничений торговли, которые они в противном случае ввели бы. Иначе говоря, достоинство ЕАЭС даже не в позитивной повестке дня этой организации, а в том, что она не позволяет реализоваться негативным сценариям.
Вы упомянули асимметрию рынков. Насколько она является ограничивающим фактором ЕАЭС?
В принципе никаких препятствий для существования таможенных союзов асимметричных экономик нет — старейший таможенный союз мира, Южно-Африканский таможенный союз, характеризуется даже большей асимметрией, чем ЕАЭС. Однако при этом интеграционная организация должна решить три проблемы.
Во-первых, как уже упоминалось, выгоды для крупнейшей страны в такой ситуации всегда остаются ограниченными — а это может снизить ее интерес к структуре. Во-вторых, если в интеграционной группировке возникают механизмы перераспределения, они с неизбежностью становятся асимметричными — основные расходы несет крупнейшая страна (regional paymaster). В-третьих, асимметрия экономик ведет к асимметрии власти, а это уже отпугивает малые страны, опасающиеся чрезмерного влияния крупной страны на принятие решений в структуре.
В ЕАЭС первая проблема, насколько можно судить, отсутствует — Россия заинтересована в функционировании структуры (пусть и из-за внеэкономических соображений — в России ЕАЭС воспринимается как элемент ее высокого геополитического статуса). Вторая проблема может стать существенной при усилении внутренних экономических проблем в самой России, которая могла бы оказаться неспособна выполнить функцию regional paymaster.
Третья проблема как раз привлекает повышенное внимание в дискуссиях о ЕАЭС. На сегодняшний день, судя по всему, ситуация выглядит следующим образом. За исключением некоторых политически значимых вопросов (прежде всего, связанных с конфликтом России и ЕС), Россия готова «уступать» малым странам в ЕАЭС, поскольку для российского руководства само существование ЕАЭС является важной целью. Иначе говоря, в «стандартной ситуации», когда Россия не рассматривает те или иные решения ЕАЭС через призму геополитических конфликтов, она настолько высоко оценивает необходимость поддержания ЕАЭС, что готова поддерживать функционирование процедуры принятия решений в ЕАЭС, основанной на консенсусе.
В одном своем интервью Вы говорили, что антироссийские санкции могут превратить ЕАЭС в формальную структуру. Ваши слова подтверждаются?
Масштаб западных санкций на сегодняшний день таков, что не привел к исключению России из мировой экономики. А это означает, что и их воздействие на ЕАЭС осталось ограниченным (за исключением всего комплекса тем, связанных с продовольственными антисанкциями — они остаются постоянной темой для конфликтов).
Гораздо более серьезным фактором, потенциально способным сделать ЕАЭС чисто формальной структурой, оказалась растущая пассивность наднациональной бюрократии — сегодня чиновники ЕАЭС часто настолько стремятся избежать конфликтов, что в ситуации каких бы то ни было противоречий предпочитают передать решение на политический уровень, что, конечно, снижает эффективность организации.
Есть ли какие-то свидетельства того, что ЕАЭС помогает развитию малого и среднего бизнеса, промышленности в России? Были отдельные сообщения, что некоторые предприятия в России успешно переориентировались с местного российского рынка на рынок ЕАЭС и, хотя экономическая ситуация остается в целом трудной, им по крайней мере удалось закрепить свои ниши на объединенном рынке?
Прежде всего, большинство компаний малого и среднего бизнеса в России ориентированы исключительно на региональные или локальные рынки. Поэтому региональная интеграция как таковая для них не является важным фактором. Но даже для относительно крупных компаний, которые могли бы переориентироваться на рынки ЕАЭС, экономический кризис является доминирующим фактором – они должны адаптироваться к новой ситуации долгосрочной стагнации, которая сейчас важнее изменений, связанных с ЕАЭС. Иначе говоря, за исключением каких-то новаций в области регулирования, исходящих из ЕЭК, перед малым и средним бизнесом в России стоят такие вызовы, что ЕАЭС просто оказывается не очень важным фактором.
Как Вы оцениваете ситуацию с взаимными инвестициями в ЕАЭС? Статистика ЕАБР говорит о некоторой устойчивости в этой сфере в ЕАЭС, по сравнению с более широким рынком СНГ, но впечатляющего роста не произошло. Является ли это тревожным знаком, показывающим, что частные инвесторы пока недостаточно высоко оценивают ЕАЭС, и это вкупе со снижением иностранных ПИИ в регион?
То же самое касается российских прямых иностранных инвестиций – российская экономика переживает кризис, а в таких условиях инвестиции за рубежом сокращаются или стагнируют. Это не является признаком проблем ЕАЭС как института – скорее, речь идет о том, что страны-члены (и особенно Россия) переживают сейчас серьезные экономические трудности, и режим регулирования трансграничных инвестиционных потоков в такой ситуации не является принципиальным.
Факторы привлечения иностранных ПИИ и взаимных ПИИ – те же самые (политическая среда, устойчивое законодательство, верховенство закона и тд)?
Да, мне кажется принципиальные факторы привлечения ПИИ не меняются. ЕАЭС создал определенные возможности для “арбитража” – инвесторы ищут страну, где регулятивные требования наиболее благоприятны, и используют ее как вход на рынок ЕАЭС в целом. Но поскольку рынок ЕАЭС в целом сейчас малопривлекателен (опять же, из-за экономических проблем), преимущества, связанные с созданием ЕАЭС, ситуацию принципиально не меняют.
Как Вы оцениваете перспективы «интеграции снизу» (вы посвящали этому статью в 2008 году) в Центральной Азии, при условии, что Узбекистан с нынешним лидером начнет более открытую политику в отношении соседей?
Что касается интеграции снизу, то в Центральной Азии, мне кажется, стоит различать две ее формы. Первая – это связи на уровне неформальных деловых сетей, приграничной торговли и т.д. Она существовала и при жестких режимах, и конечно начнет усиливаться при росте открытости. Вторая – это инвестиции относительно крупных бизнес-структур. Такие есть сейчас только в Казахстане, но, поскольку экономическая ситуация в этой стране проблематичная, мне не кажется, что компании этой страны готовы сейчас к активизации своих инвестиций за рубежом. К тому же главное для интеграции снизу – не политическая либерализация, а экономические реформы, а пока оснований утверждать, что Узбекистан готов пойти, скажем, на существенное разгосударствление своей экономики, немного.
В общем и целом, мой общий комментарий по всем Вашим вопросам сводится, наверное, к одной фразе: в текущих условиях экономического кризиса и очень вероятной долгосрочной стагнации для взаимодействия бизнеса особенности работы ЕАЭС просто не очень важны. Компании не могут себе позволить экспансию за рубежом, освоение новых рынков и т.д. Если экономическая ситуация стабилизируется – тогда открытость рынков за счет ЕАЭС может оказаться полезной, но пока оснований ожидать улучшения экономической ситуации нет.
