Формат С5+1 является самым последним (само) экспериментом по региональному сотрудничеству в Центральной Азии. Он начался в непростых условиях, но имеет большие перспективы. Так как отношения со странами Центральной Азией находятся в числе главных приоритетов внешней политики Казахстана, для Астаны крайне важно не только поддерживать этот формат, но и продвигать его дальше для создания более зрелой региональной структуры с четко действующим механизмом координации внутрирегиональной политики.
Формат С5+1 является самым последним (само) экспериментом по региональному сотрудничеству в Центральной Азии. Он начался в непростых условиях, но имеет большие перспективы. Так как отношения со странами Центральной Азией находятся в числе главных приоритетов внешней политики Казахстана, для Астаны крайне важно не только поддерживать этот формат, но и продвигать его дальше для создания более зрелой региональной структуры с четко действующим механизмом координации внутрирегиональной политики.
Недавняя история регионализма
Формат С5+1 представляет собой многосторонний форум, начало которого было заложено в ходе встречи в ноябре 2015 года в Самарканде министров иностранных дел пяти стран Центральной Азии и США, с целью расширения внутрирегионального сотрудничества и отношений Центральной Азии с США по трем направлениям: экономика и региональное взаимодействие, окружающая среда и безопасность. Министры затем встретились во второй раз в августе 2016 года в Вашингтоне и договорились о реализации пяти совместных проектов в вышеупомянутых областях. Данные проекты комбинируют как вопросы высокой политики, так и более низового уровня, и в значительной степени полагаются на участие негосударственных акторов в качестве посредников. Предложенный бюджет на реализацию этих проектов составил 15 млн. долларов, которые были выделены Вашингтона на оставшуюся часть 2016 года.
Ранее попытки содействовать регионализации в Центральной Азии уже предпринимались как самими государствами, так и с участием внешних акторов. Последняя платформа, которая была действительно региональной, действовала в рамках Организации центральноазиатского сотрудничества, включавшей 4 из 5 стран (за исключением Туркменистана). Но вскоре после того, как к этому исключительно центральноазиатскому клубу присоединилась Россия, организация прекратила свое существование в результате слияния с Евразийским экономическим сообществом в 2006 г. Это был первый и не особенно обнадеживающий урок о посреднической роли внерегиональных держав в регионализме в Центральной Азии.
Предпоследней инициативой по созданию панцентральноазиатской организации стало предложение Казахстана в 2005 году своим соседям о создании Союза государств Центральной Азии. Тогда Астаной было отмечено, что: «Наша дальнейшая интеграция – это путь к стабильности, прогрессу региона, экономической и военно-политической независимости». Но эта идея получила только ограниченную поддержку со стороны большинства стран Центральной Азии. Неуспех казахстанской инициативы стал еще одной неудачей, свидетельствующей об исторической неспособности политиков региона договориться о совместной региональной платформе.
Учитывая историю неудачных попыток регионализации, неудивительно, что по поводу формата С5+1 существуют разные мнения относительно доверия к этой платформе и характера интересов стран-участниц.
Как и следовало ожидать, официальный дискурс по поводу С5+1 в столицах стран-участниц вполне оптимистичен. Приведем несколько примеров: министр иностранных дел Казахстана Ерлан Идрисов выразил надежду на то, «что диалог «С5+1» может стать стержневым элементом укрепления сотрудничества между странами региона и США», в то время как его таджикский коллега Аслов уверен, что интеграция этой страны в рамках группы «С5+1» «сможет открыть новые горизонты сотрудничества для стран Центральной Азии и США».
Однако мнения экспертов, как в регионе, так и в США, оказались не столь радужными. По словам Фредерика Старра, «первая официальная встреча поразила меня как пресная и ритуальная». Такого рода сдержанные оценки прозвучали и в Центральной Азии. Узбекский политолог Фархад Толипов описал результат первого совещания, как «в значительной степени символический и имеющий декларативный характер». После того, как в Вашингтоне состоялась вторая встреча, казахстанский аналитик Досым Сатпаев назвал С5+1 «пиар-проектом», призванным показать, что США не потеряли интерес в этом регионе.
В то же время, эксперты России оценивают новую платформу ожидаемо пессимистично, ставя под сомнение ее устойчивость и добрые намерения Вашингтона. Давний критик центральноазиатской интеграции Александр Князев полагает, что С5+1 стоит в том же ряду, что и инициатива Большой Центральной Азии, и Новый Шелковый путь, и на самом деле является продолжением системной работы Вашингтона по наращиванию своего влияния в регионе. Леонид Гусев утверждает, что формат является попыткой создания противовеса влиянию России в Центральной Азии, которое Москва усилила за счет расширения Евразийского экономического союза. Андрей Грозин утверждает, что «американцы пытаются компенсировать недостаток практического наполнения своей стратегии в Центральной Азии невнятными политическими конструкциями».
Несмотря на критические голоса, можно понять, почему формат С5+1 имеет в настоящее время ограниченный спектр деятельности. Формат отлично подтверждает неизбежную, если не вечную, дилемму, с которой сталкивается любой при работе с панрегиональными механизмами в Центральной Азии – необходимость компромисса между желаемым масштабом идеи (и масштаб чаще всего велик и всеобъемлющ) и возможностью его реализации. Поэтому С5 + 1 это интересный гибрид амбициозного желания основать региональную структуру и необходимости соблюдать узкофункциональный, проектный подход. Что касается последнего, то заместитель помощника госсекретаря США Дэниел Розенблюм подчеркнул, что «акцент [С5 + 1] делался на достижении конкретных результатов».
Резкая критика может быть объективной в отношении истории регионализма Центральной Азии и текущих недостатков С5+1, но может ввести в заблуждение, если мы прогнозируем его перспективы.
Гибкость формата делает его устойчивым
По словам ведущего эксперта по регионализму Эндрю Харрелла, «региональное сотрудничество может …повлечь за собой создание формальных институтов, но часто оно также может осуществляться на гораздо менее четкой основе, включая формат регулярных встреч, предусматривающий некоторые правила, а также механизмы для подготовки встреч и их последующего мониторинга».
По этому определению формат С5+1 является действительно региональной структурой сотрудничества, хотя и находится в стадии становления. Тем не менее, именно потому, что С5+1 только начинает развиваться, и его структура настолько свободна на данный момент, институциональные рамки формата достаточно эластичны, чтобы внедрить дополнительные политические механизмы. В конце концов, диалог С5+1 неслучайно назван «форматом», что подразумевает его неоднозначный (на данный момент) и гибкий характер. Это мнение разделяется и Государственным департаментом США, который в будущем ожидает, что С5+1 превратится в платформу для совместных усилий по решению общих проблем.
Пока же С5+1 представляет собой уникальную возможность для Астаны, чтобы продвигать свою региональную программу. Отношения со странами Центральной Азии указаны в качестве первоочередной задачи в концепции внешней политики Республики Казахстан на 2014-2020 годы, поэтому любой региональный диалог, содействующий развитию и безопасности региона, отвечает национальным интересам.
Таким образом, на данном этапе крайне важно для Казахстана не потерять импульс и продолжать инициативы по совершенствованию оперативного аспекта С5 + 1, так как такие меры будут гарантировать будущее расширение масштабов и глубины действия формата.
Процедуры встреч рабочих групп С5 + 1 групп показали, что координации между странами Центральной Азии не было ни в подготовке, ни в проведении этих встреч. Сегодня Секретариат С5 + 1 расположен в Государственном департаменте в Вашингтоне, и США, таким образом, выполняют роль диспетчера между странами ЦА, выясняя мнения их министерств иностранных дел и координируя процедурами и документальным оборотом формата. Это напоминает о системе связи, существовавшей Красной Армии, где две соседние армии использовали центральный канал в Москве для обмена телефонными и телеграфными сообщениями.
Здесь, Астана может предложить изменить внутреннюю работу формата путем установки механизма координации политики стран Центральной Азии, через который эти страны будут формировать региональную повестку, таким образом, обходя посредничество США. Проектирование и запуск такого элемента внутрирегиональной координации станет как хорошим упражнением в сотрудничестве, так и, скорее всего, будет приветствоваться США, которые выступают за регионоцентричный подход в отношениях со странами Центральной Азии.
Вывод
Конечный успех или неудача С5 + 1 программируется в столицах Центральной Азии, а не в Вашингтоне. Региональным властям необходимо вывести уже продемонстрированную волю и приверженность формату на следующий уровень и наладить региональный диалог. Иначе он, в конце концов, перейдет в режим ожидания с отдельными достижениями в менее приоритетных сферах. Институционализированные модели внутрирегионального диалога, который шел параллельно с работой формата, будет играть важную роль в превращении его в первую успешную региональную конструкцию.
Биография автора
Ануар Аязбеков – приглашенный профессор Высшей школы государственной политики, Назарбаев Университет, Астана, Казахстан.
C5+1 Format Prospects and Role of Kazakhstan
Key Issue
C5+1 Format is the most recent (self)experiment in regional cooperation in Central Asia with an uneasy start but great prospects ahead. As Central Asia is listed as Kazakhstan’s top foreign policy priority it is crucial for Astana to not only support the Format, but to advance it further toward a more mature regional structure with pronounced intra-regional policy coordination mechanism.
Background
C5+1 Format is a multilateral forum incepted in November 2015 in Samarkand by foreign ministers of the five Central Asian nations and USA with the aim of enhancing intraregional and Central Asia-USA cooperation along the three lines: Economy and Regional Connectivity, Environment, and Security. Ministers thereafter met for the second time in August 2016 in Washington and agreed to work on five joint projects in the above mentioned fields thereby straddling both high-politics and low-politics issues and counting heavily on non-state actors as facilitators. A proposed budget is 15 mln. USD allocated from Washington for the remainder of 2016.
There had been earlier attempts to foster regionalization in Central Asia both with and without involvement of external actors. The last existing truly regional platform was the Organization of Central Asian Cooperation where 4 out of 5 countries were members (with the exclusion of Turkmenistan), however shortly after the Russian Federation joined this previously exclusively Central Asian club it ceased to exist through the merger with Eurasian Economic Community in 2006. This was the first and not particularly encouraging lesson about extraregional powers as facilitators of Central Asian regionalism.
The penultimate initiative to create a pan-Central Asian organization was taken by Kazakhstan in 2005 when Astana called its neighbors to establish a Union of Central Asian States noting that: “Further regional integration will lead to stability, regional progress, and economic, military and political independence.” The idea, however, received limited support from most of the Central Asian nations. The failure of this initiative had also burdened region’s policy makers with the historical record of inability to forge a joint regional platform.
Given the historical apprehensions with regard to regionalization opinions, it is not surprising that opinions diverge about C5+1 Format credibility and nature of interests of participating countries.
As someone would expect, the official discourse of the C5+1 capitals is quite optimistic. Few examples suffice: Kazakhstan’s foreign minister Erlan Idrissov expressed the hope that “C5+1 will become a pivotal element in strengthening cooperation between CA nations and USA,” while his Tajik colleague Mr.Aslov claimed that “Tajikistan is confident that C5+1 will open new cooperation horizons for CA countries and USA.”
However, experts’ opinions both in the region and in the US are not as rosy. In the words of Frederick Starr, the “first official meeting strikes me as bland and ritualistic.” This sort of restraint is echoed in Central Asia, too. An Uzbek scholar Farkhad Tolipov described the output of the inaugural meeting as “largely symbolic and declarative.” After the second Washington meeting, a Kazakhstan researcher Dossym Satpaev denounced C5+1 “to be more of a PR project, a demonstration that the US did not lose interest in the region.”
Meanwhile, Russia’s experts are expectedly pessimistic both about C5+1 sustainability and benevolence of Washington. A long-time critic of Central Asian integration Alexander Knyazev speculates that C5+1 stands in the same line as Greater Central Asia and New Silk Road initiatives and is actually a continuation of a systemic work of Washington to project its influence in the region. Leonid Gusev claims that the format is an attempt to counterbalance increased Russia’s influence in Central Asia that Moscow pursues through expanding the Eurasian Economic Union, while Andrey Grozin states that “the Americans try to compensate the lack of practical content of their Central Asian strategy with feeble political constructs.”
Notwithstanding the critical voices, the current limited scope of the C5+1 activity is understandable. The Format is a perfect example of the inevitable, if not eternal, dilemma that everyone is facing when dealing with pan-regional mechanisms in Central Asia – the tradeoff between the desired scale of the idea (and the scale is more often than not is large and an all-encompassing one) and feasibility of its implementation. Against this backdrop, C5+1 is an interesting hybrid of an ambition to found a regional structure and a necessity to resort to the narrowly functionalistic, project-based approach. In regards to the latter Deputy Assistant Secretary of State Daniel Rosenblum underlined that “the emphasis [of C5+1] was on getting concrete results.”
Harsh criticism may hold its merits in regards to the history of the Central Asian regionalism and current C5+1 deficiencies but may be misleading if we forecast its prospects.
Implications
According to a leading expert on regionalism Andrew Hurrell, “regional cooperation may …. entail the creation of formal institutions, but it can often be based on a much looser structure, involving patterns of regular meetings with some rules attached, together with mechanisms for preparation and follow-up.”
By this definition, C5+1 Format is indeed a regional cooperation structure albeit in its formative stage. However, precisely because C5+1 is only beginning to evolve and its structure is so loose at the moment, the Format’s institutional framework is elastic enough to accommodate additional policy mechanisms. After all, it is not a coincidence that the C5+1 dialogue is named “the Format” implying its ambiguous (for the moment) and flexible nature. This sentiment is echoed by the US State Department that in the future expects C5+1 “to evolve into also being a platform for joint efforts to address common challenges.”
In the meantime, C5+1 is a unique opportunity for Astana to advance its regional agenda. Central Asia is listed as a top priority in Kazakhstan’s foreign policy concept for 2014-2020, because of that any regional dialogue promoting the region’s development and security is in line with the national interests.
Therefore, at this stage, it is imperative for Kazakhstan not to lose the momentum and take initiatives to improve the operational aspect of C5+1 with the view that such measures will warrant the future expansion of the Format’s scope and depth of action.
Procedures of the C5+1 Working groups’ meetings demonstrated that coordination between Central Asian states did not take place neither in preparation nor in conduct of these meetings. Today, with the C5+1 Secretariat housed in Foggy Bottom the USA performs the role of a dispatcher, soliciting opinions of Central Asian foreign ministries and managing the Format’s procedures and document exchange. This is reminiscent of the Red Army communication framework where two neighboring armies had to use the central conduit in Moscow to exchange telephone and telegraph messages.
Here, Astana can propose to change the inner workings of the Format by the installation of a policy coordination mechanism for Central Asian countries through which these countries will be forming regional agenda thereby bypassing the US proxy. Designing and running such intra-regional coordination element will be both a good exercise in cooperation and is likely to be welcomed by the USA that advocate a region-centric approach in dealings with Central Asia.
Conclusion
The ultimate success or failure of C5+1 is programmed in Central Asian capitals, not Washington. It is for the regional leadership to take the already demonstrated will and commitment to take the Format to the next level and forge the regional dialogue or to let it eventually turn to hibernation mode with sporadic achievements in low-impact areas. Institutionalized patterns of intra-regional dialogue that ran parallel to the work of the Format will be instrumental in turning it into the first successful regional construct.
Author’s bio
Dr. Anuar Ayazbekov is a Visiting Assistant Professor at the Graduate School of Public Policy, Nazarbayev University, Astana, Kazakhstan.
