Год назад на полях саммита Генеральной Ассамблеи ООН в ходе встречи министров иностранных дел центрально-азиатских республик с Джоном Керри было объявлено о создании нового формата сотрудничества “С5+1”, официальный запуск которого состоялся 1 ноября того же года в Самарканде. За прошедший год в рамках данной структуры был проведен ряд встреч рабочих групп по вопросам экономического развития и торговли, обеспечения безопасности и охраны окружающей среды. В экспертном сообществе “С5+1” успел пережить традиционные для любых процессов на постсоветском пространстве стадии оценок – от восторга и энтузиазма до скепсиса и резкого отвержения. Автор данной статьи уже размышлял о перспективах “С5+1”, сосредоточившись, однако, на эволюции политики США. При этом, обращая внимание на влияние данного формата на государства ЦА, я утверждал, что организация встреч между представителями пяти стран региона инициирована извне и проходит при участии внешнего актора.
У специалистов, знакомых с реалиями региона, подобная ситуация не должна вызывать удивление. Дело в том, что Центральная Азия на сегодняшний день является дезинтегрированным регионом, государства которого не были в состоянии выработать эффективные механизмы сотрудничества и регионального диалога в течение последних 25 лет. Мы постараемся понять, почему процесс региональной интеграции, запущенный в 90-е годы, провалился, и какие меры следует предпринять странам региона, чтобы восстановить адекватный уровень сотрудничества?
Центрально-азиатская интеграция: история упущенных возможностей
В начале 90-х новые независимые республики Центральной Азии столкнулись с серьезными проблемами безопасности, такими как отсутствие опыта независимого существования, проблема проведения демаркации границ, сложная экономическая обстановка, угроза этнических конфликтов. Кроме того, этот период ознаменовался появлением таких угроз, как гражданская война в Таджикистане, стремительное ухудшение в Афганистане и попытки радикальных исламистов взять власть в центрально-азиатских республиках в свои руки.
Вместе с тем, данный период являлся благоприятным для интеграционных процессов в регионе. Ведь экономики центрально-азиатских республик были сформированы в рамках общей советской системы, т.е. страны обладали достаточным уровнем взаимозависимости. Кроме того, геополитическая ситуация в регионе была благоприятной для сближения между странами, т.к. ни Россия, ни Китай, ни США не были активно вовлечены в региональные процессы, а опыт Европы демонстрировал преимущества интеграции.
Что помешало государствам ЦА эффективно провести интеграцию в регионе? Дело в том, что произошел разрыв между политическим дискурсом и интеграционной практикой
Процесс интеграции в ЦА охватывает период с 1994 по 2005 гг. В течение этих одиннадцати лет государства региона попытались запустить различные механизмы экономической и политической интеграции: Центрально-азиатский союз (ЦС) с 1994 по 1998 гг.; Центрально-азиатское Экономическое сообщество (ЦАЭС) с 1998 по 2001 гг.; Организация «Центрально-азиатское сотрудничество» (ОЦАС) с 2001 по 2005 гг. К сожалению, эти структуры на деле не достигли поставленной цели, а именно создание зоны свободной торговли, таможенного, валютного и платежного союзов.
Что помешало государствам ЦА эффективно провести интеграцию в регионе? Дело в том, что произошел разрыв между политическим дискурсом и интеграционной практикой. Амбициозные заявления глав государств о едином рынке, таможенном союзе и единой валюте не имели под собой устойчивой основы. То есть, у всей интеграционной конструкции отсутствовал фундамент. Обратимся, для сравнения, к опыту стран ЕС. Мы знаем, что европейские государства запустили процесс региональной интеграции в рамках инициативы создания общего рынка угля и стали. Положительные результаты данного механизма позволили начать процесс постепенного углубления интеграции и сформировать в 1957 г. Европейское экономическое сообщество. Надеясь на spillover effect, европейские страны старались не форсировать расширение сфер интеграции, а выстраивать прочную конструкцию, что и привело к созданию ЕС в 1992 г. Центрально-азиатские страны, напротив, начали процесс интеграции с амбициозной декларации о Центрально-азиатском союзе и заявлений о создании общего экономического пространства. Однако не были разработаны конкретные механизмы реализации данных идей, отсутствовала координация экономических реформ и создание совместимых экономик.
Также следует обратить внимание на то, что процесс интеграции в регионе охватывал только Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан (позже). В то время, как Туркменистан полностью игнорировал любые инициативы соседей. Президент Ниязов, основываясь на статусе «нейтрального государства», полученном Туркменистаном в 1995 г., занимался установлением культа личности и дистанцировался от региональных процессов.
Наконец, немаловажным фактором является и изменение геополитической обстановки вокруг Центральной Азии в начале 2000-х. Начало военной операции США в Афганистане, возвращение амбиций Москвы, а также повышение интереса со стороны Китая запустили процесс превращения ЦА в арену конкуренции между внешними силами. Коматозное состояние сотрудничества между странами региона, отсутствие эффективной региональной диалоговой платформы и общей позиции по региональным и международным вопросам спровоцировали постепенную фрагментацию ЦА и активизацию деятельности внешних акторов в регионе. Присоединение России к ОЦАС в 2004 г. и слияние этой организации с продвигаемым Кремлем Евразийским экономическим сообществом (ЕврАзЭС) в 2005 г. поставили точку в истории интеграции ЦА.
Таким образом, государства региона не воспользовались существующими связями между собой после распада СССР и благоприятными геополитическими реалиями для создания основ центрально-азиатской интеграции. Вместо разработки общей стратегии реформирования национальных экономик, гармонизации экономических механизмов и урегулирования политических проблем, страны региона увлеклись декларациями, не имевшими реальной почвы для реализации, и конкуренцией между собой. Постоянные изменения названий интеграционных структур без адекватного переосмысления их сущности и выработки эффективных механизмов функционирования привели, в конечном счете, к краху всей конструкции.
Современная Центральная Азия: плохое соседство и его последствия
Падение ОЦАС в 2005 году привело к ухудшению сотрудничества между странами ЦА и исчезновению регионального диалогового формата. Если функционирование интеграционных структур – даже неэффективное – способствовало регулярным встречам, переговорам и обмену мнениями между государствами, то после 2005 года лидеры стран ЦА встречаются только во время двусторонних визитов или встреч на высшем уровне в рамках СНГ. Это приводит к углублению разрыва между государствами, снижает шансы найти рациональное решение по наиболее актуальным вопросам региональной повестки дня, а также парализует сотрудничество между странами региона.
Другой серьезной региональной проблемой является неспособность стран ЦА решать проблемы двусторонних отношений точечно. По сути, наличие проблем в одной сфере двусторонних отношений негативно влияет на решение проблем в других и блокирует взаимодействие по всем направлениям. Такая ситуация вызывает недостаток доверия между странами и препятствует сближению их позиций.
На сегодняшний день мы не можем говорить о Центральной Азии, как о едином геополитическом субъекте. Государства региона предпочитают выстраивать свои отношения с международным сообществом в двустороннем формате. К тому же, каждая страна региона пытается создать свой исключительный образ, основанный на историческом прошлом или современном опыте и позволяющий ей дистанцироваться от соседей. К примеру, в интервью президента Атамбаева довольно часто встречается фраза «другие станы», направленная на демонстрацию особого статуса Кыргызстана. Казахстан и Узбекистан, как государства, на которых, по сути, лежала главная ответственность за проведение политики сближения в регионе, также имеют различные позиции по отношению к Центральной Азии. Основной внешней политики Казахстана является евразийская концепция, которая позволяет позиционировать себя в качестве центра евразийского макрорегиона и связующим звеном между Азией и Европой. Узбекистан, в свою очередь, активно противится данному видению. Находясь в центре региона и позиционируя себя в качестве ключевой страны в системе коммуникаций и транспортных маршрутов, Ташкент считает, что именно вокруг него должны концентрироваться региональные процессы.
Деградация отношений между странами ЦА позволила внешним акторам навязать свое видение региона и его места в системе современных международных отношений
Фрагментация ЦА также способствует укреплению позиций внешних акторов, в частности, России, Китая и США, и усилению их конкуренции. Данные игроки имеют различные геополитические видения в отношении ЦА. Например, для России регион является лишь частью постсоветского пространства, которое Кремль считает сферой жизненно важных интересов. Геополитические концепции США – “Большая Центральная Азия” и “Южная и Центральная Азия” – разработанные в 2000-е годы были обречены на провал ввиду попытки связать абсолютно разные регионы и должны рассматриваться исключительно сквозь призму военной операции в Афганистане. Новый формат “С5+1”, конечно, является на сегодняшний день единственным, рассматривающим ЦА как отдельный регион. Однако его перспективы и эффективность могут быть оценены только на основании наличия/отсутствия определенных результатов, а не количества проведенных рабочих встреч. При этом определяющий фактор Вашингтона в функционировании данного формата вместе с намечающимся в связи с выходом из Афганистана падением интереса США к ЦА могут превратиться в серьезное препятствие эффективности данного формата. Китай, в свою очередь, старается избегать каких-либо комплексных подходов к региону и следует стратегии развития отношений со странами ЦА в двустороннем формате.
Мы также не должны забывать о таких внешних акторах, как Турция, Иран, Индия, Пакистан, Япония и страны ЕС, чье влияние (потенциально) важно, но по-прежнему ограничено. При этом, данные игроки будут иметь свое видение устройства региона и свои региональные амбиции. К слову, судя по последнему докладу ЕС по реализации стратегии в ЦА, Брюссель отказывается от регионального подхода и сосредоточит внимание на двустороннем сотрудничестве[1].
Отсутствие региональных инициатив по сотрудничеству, а также стремление внешних акторов укрепить свои позиции за счет различных интеграционных механизмов, создают довольно интересную ситуацию в регионе. Фактически, ЦА представляет собой мозаику различных интеграционных объединений и организаций по сотрудничеству. Так, наиболее амбициозные проекты принадлежат России, которая активно пытается укрепить свои позиции, основываясь на евразийской концепции. Москва делает ставку на Евразийский экономический союз (ЕАЭС), который в 2014 г. заменил ЕврАзЭС и региональными членами которого являются Казахстан и Кыргызстан, а также на ОДКБ, членами которого являются Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан. Следует отметить, что ни Туркменистан, ни Узбекистан не являются членами данных двух организаций и относятся довольно скептически к перспективам присоединения к ним. В свою очередь, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) – членом которой не является Туркменистан – изначально рассматривалась, как российско-китайский альянс по сдерживанию политики США в ЦА. Присоединение к ШОС Индии и Пакистана, а также перманентное расширение географии партнеров по диалогу и наблюдателей смещает фокус с центрально-азиатского региона в сторону формирования макрорегиональной платформы по сотрудничеству под эгидой Китая. Наконец, Совет сотрудничества тюркоязычных государств направлен исключительно на тюркоязычные страны ЦА (то есть исключает Таджикистан) и является частью неоосманской внешней политики Эрдогана по укреплению роли Турции на мировой арене.
Следует обратить внимание, что ни одна из вышеперечисленных структур не рассматривает ЦА как самостоятельный регион, а, наоборот, вписывает его в ту или иную макрорегиональную парадигму. Это свидетельствует о том, что деградация отношений между странами ЦА позволила внешним акторам навязать свое видение региона и его места в системе современных международных отношений. Именно поэтому ЦА сегодня представляет собой не только перекресток различных инициатив и проектов сотрудничества, навязанных извне, но и потенциальную арену их столкновения.
Quo Vadis, Центральная Азия?
Проблема фрагментации региона является не единственной на сегодняшний день. Страны ЦА продолжают сталкиваться с серьезными вызовами безопасности из-за дестабилизации соседних регионов, наличия угрозы исламского экстремизма. Кроме того, внутренние проблемы, связанные с неэффективностью демократизации политических систем, слабым гражданским обществом, отсутствием нормально функционирующих экономик и социальной напряженностью, до сих пор не решены. Наконец, постоянные разногласия между государствами региона из-за споров за региональное лидерство, проблемы демаркации государственных границ или использования трансграничных рек не только обостряют отношения внутри региона, но и способствуют использованию данных обстоятельств внешними игроками. Весеннее обострение на границе между Кыргызстаном и Узбекистаном продемонстрировало, как отсутствие нормального диалога между государствами может резко усложнить ситуацию и создать дополнительные проблемы в отношениях между соседями.
Центрально-азиатским республикам, фактически, необходимо заново учиться налаживать добрососедские связи
Восстановление сотрудничества и диалога в регионе является приоритетной задачей для государств ЦА в кратко- и среднесрочной перспективах. В то же время, при разработке стратегий необходимо учитывать нынешние реалии и стремиться предотвратить появление на повестке дня заведомо провальных инициатив, которые, к сожалению, весьма популярны в некоторых политических и экспертных кругах. Сторонники запуска полномасштабной интеграции в регионе и возрождения структур ЦАС/ЦАЭС/ОЦАС должны учитывать, что еще одна наднациональная структура лишь усугубит и без того запутанную ситуацию в регионе. Отношения между странами ЦА, а в некоторых случаях и личные отношения между представителями политических элит настолько деградированы, что ожидать какого-либо прорыва в ближайшее время не приходится. Кроме того, некоторые государства региона уже находятся в составе двух интеграционных структур (ЕАЭС и ОДКБ), и создание еще одного союза с наднациональными амбициями спровоцирует конфликт интересов. Наконец, уровень влияния внешних игроков слишком высок, чтобы его игнорировать и надеяться на самостоятельный запуск интеграционной структуры.
Автор, конечно, не отрицает возможность интеграции в ЦА. Однако подобный сценарий может быть реалистичен только в очень долгосрочной перспективе – и то при условии, что страны региона уже в ближайшем будущем кардинально изменят свою нынешнюю манеру ведения региональной политики. Эти кардинальные изменения подразумевают восстановление взаимопонимания между странами, нормализацию двусторонних отношений, выстраивание адекватного уровня регионального диалога. А это значит, что центрально-азиатским республикам, фактически, необходимо заново учиться налаживать добрососедские связи.
Пример создания Зоны, свободной от ядерного оружия (ЗСЯО) в Центральной Азии является положительным прецедентом регионального сотрудничества по вопросу в узкой сфере. Именно поэтому странам региона необходимо наладить взаимодействие в тех сферах, которые являются наиболее важными на данном этапе: модернизация инфраструктуры, строительство транспортных путей, укрепление энергетической безопасности, интенсификация торговых связей. Два проекта вызывают в связи с этим, особый интерес. В 2011 г. Вашингтон предложил реализовать проект «Новый Шелковый путь», целью которого является создание инфраструктуры между странами Центральной и Южной Азии и либерализация торговли между ними. В 2015 г. Пекин выдвинул собственную инициативу «Экономический пояс Шелкового пути», который предполагает строительство дорог для перевозки грузов из Азии в Европу, либерализацию торговли, устранение барьеров. При этом данные инициативы не ориентированы ни на углубление интеграции в регионе, ни на создание наднациональных институтов. Они являются довольно хорошей возможностью осуществить экономические реформы, восстановить торговые связи и создать экономические взаимосвязи. Кроме того, оба проекта не рассматриваются как конкуренты и могут предоставить странам ЦА возможность выхода к новым рынкам. К сожалению, на данный момент государства региона, в основном, сосредоточены на соперничестве за право позиционировать себя авторами инициатив в качестве ключевых логистических пунктов. Вместо того, что запустить процесс координации позиций и использовать проекты для создания транспортных сетей и интенсификации торговли в регионе, страны ЦА обостряют конкуренцию между собой.
Упомянутый выше “С5+1”, при всей своей неопределенности, открывает некоторые перспективы для укрепления связей между государствами ЦА благодаря тому, что не является институционализированным и не налагает никаких наднациональных политических или экономических обязательств на страны региона. В этой связи его можно использовать как импульс к возобновлению регионального диалога, сближению позиций стран по наиболее важным вопросам взаимного интереса и сведению к минимуму негативного влияния существующих проблем на региональное сотрудничество. Однако сами встречи рабочих групп “С5+1” не являются панацеей. Опыт интеграционных процессов 90-х ярко продемонстрировал умение и терпеливость политических элит региона в организации платонических встреч и принятии платонических деклараций. Поэтому необходимо не ограничиваться встречами в рамках “С5+1” и перманентно работать над нормализацией и интенсификацией контактов между странами региона (даже если эти контакты происходят в кулуарах ООН[2]) для создания устойчивого регионального диалога.
«Европу не получится создать в один момент или на основании одного-единственного плана. Она будет строиться на основе конкретных достижений, с которых начнётся построение фактической солидарности». Это слова одного из отцов-основателей ЕС Роберта Шумана. Данная идея вполне актуальна и для современной Центральной Азии и должна быть принята во внимание экспертами, дипломатами, политиками и чиновниками.
Празднование 25-летия независимости государств ЦА должно ознаменоваться не только перечислением достижений и подтверждением избранного каждой из стран пути развития, но также осознанием увеличения ответственности за регион. Продолжение политики плохого соседства может иметь крайне неблагоприятные последствия для развития ЦА. В свою очередь, нормализация диалога между государствами станет препятствием для дальнейшей фрагментации региона и будет способствовать повышению эффективности его развития и укреплению позиций по отношению к политике внешних акторов. Для этого необходимо, чтобы к национальному формату мышления политических элит был добавлен и региональный, была проявлена политическая воля и зрелость в процессе взаимодействия между странами, были устранены с повестки дня любые не имеющие реального фундамента идеи и проекты, а также сформирована адекватная, отвечающая региональным реалиям платформа взаимодействия.
[1]http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/535019/EXPO_IDA(2016)535019_EN.pdf
[2]http://www.uzdaily.uz/articles-id-29880.htm
Image: UNICEF
