В поисках эффективного управления. Как замкнуть «добродетельный круг»?

«Добродетельный круг» – это цикл, где политические реформы сжимают ресурсное поле для коррупции и в долгосрочной перспективе ведут к экономическому росту. Конечно, есть и обратные случаи, где реформы начинались с экономики и политические реформы тормозились. Демократизация, в конечном счете, помогает везде, но в некоторых странах «добродетельный круг» требует больше времени, чтобы сомкнуться, а авторитаризм иногда сам подавляет собственный клиентелизм и развивает более эффективную бюрократию.

Обзор статьи — The Quest for Good Governance. Learning from Virtuous Circles by Alina Mungiu-Pippidi, Journal of Democracy, January 2016, Volume 27, Number 1

Статья Алины Мунгиу-Пиппиди, румынской исследовательницы и политолога, посвящена тому, как развивать правильные институты. Это проблема, некогда бывшая объектом интереса узких специалистов, теперь стала вовлекать не только экономистов, но и международных доноров. Многие из них стали верить в то, что главный в данном контексте исторический вывод — это «политика — в первую очередь», то есть политические институты играют решающую роль в формировании экономических структур и вместе с ними определяют направление инноваций и инвестиций, ведущее к развитому обществу. Это, по словам Мунгиу-Пиппиди, «добродетельный круг» – цикл, где политические реформы сжимают ресурсное поле для коррупции и в долгосрочной перспективе ведут к экономическому росту. Конечно, есть и обратные случаи, где реформы начинались с экономики и политические реформы тормозились. Демократизация, в конечном счете, помогает везде, но в некоторых странах «добродетельный круг» требует больше времени, чтобы сомкнуться, а авторитаризм иногда сам подавляет собственный клиентелизм и развивает более эффективную бюрократию.

Какие именно институциональные изменения необходимы для сдерживания коррупции и достижения эффективного управления — остается неразрешенным вопросом. Этому переходу от патримониализма к этическому универсализму посвящена книга исследовательницы The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption (Поиск рецепта эффективного управления: Как усилить контроль над коррупцией). Считается, что большинство из сегодняшних развитых демократий достигли этого перехода (от патримониализма к этическому универсализму) через длительную историческую эволюцию. Вопрос о том, может ли общество целенаправленно сконструировать такой переход и ускорить его, остается малоизученным. Объяснить, как произошел переход в парадигме управления от партикуляризма к универсализму в отдельных странах, сумевших добиться этого в послевоенную эру, совсем непросто. Можно ли извлечь определенные уроки остальным обществам, исходя из этих историй успеха?

В последние полтора столетия было сделано немало попыток повторить успехи модернизации, которых добились продвинутые демократии Запада. Некоторые из этих попыток просто копировали западный опыт, другие осуществляли их как следствие колонизации, но мало какое национальное государство могло оспорить мнение, что процветание Запада обусловлено его превосходной государственной системой, его эффективно работающими институтами. Очевидным решением было скопировать эти институты: страна за страной обретали свои письменные конституции, выборы, политические партии, государственный аппарат и суды. Однако все, что было скопировано, слишком часто было проявлением внешней формы, но не внутреннего содержания. Впрочем, это не удивляет, так как Запад не копировал данные институты, они, скорее всего, стали следствием его уникальных исторических обстоятельств. Можно везде организовать выборы, однако если голосование проводится путем подлога или подкупа или если общество еще не достигло современной структуры, в которой есть разделение по партийным интересам, а не по кликам и группировкам, то такие выборы не будут означать тоже самое, что и на Западе.

По всему миру симптомом неоконченной модернизации служат неформальные институты или партикуляризм. Он может формировать доминирующий режим обмена между отдельными членами общества – поддерживая рынки в состоянии несовершенной конкуренции — или может так формировать отношения между государством и его гражданами, что демократия становится просто фасадом, а ресурсы систематически разворовываются правящими элитами. Этот термин покрывает все: от клиентелизма до коррупции, от патронажа до непотизма и других форм государственного фаворитизма.

Какую бы форму не принимал партикуляризм, все его вариации дают одинаковый результат: общественные блага регулярно распределяются на преференциальной основе. Дуглас Норт и его соавторы называют это явление «порядком ограниченного доступа»; Дарон Асемоглу и Джеймс Робинсон – «экстрактивными институтами», Фрэнсис Фукуяма — «патримониализмом». Существуют и другие названия данного явления и все они определяют единую ключевую проблему: этот вид социальных норм и сопутствующее им поведение являются «естественным» состоянием человечества и в целом преобладал на протяжении всей человеческой истории. Общества, построенные на открытом и равном доступе и честности, скорее, были исключением, чем правилом. Однако это не отпугнуло разработчиков Конвенции ООН против коррупции от 2008 г. Более чем 160 стран подписали «эту клятву верности» самой сути модерности – этически универсальному виду отношений к гражданам со стороны обезличенного государства, которое не связано ничьими частными интересами.

Как этого достичь? Легче изменить политический уклад, чем порядок управления. Легче изменить процесс избрания лидеров, чем изменить то, как на самом деле распределяются общественные ресурсы. В той мере, в какой мы можем измерить, эффективность управления изменилась мало, если изменилась вообще, за последние 20 лет, но небольшие изменения все же заметны. Время само по себе и экономическое развитие не кажутся достаточным условием, чтобы изменился порядок госуправления.

В истории эффективного управления существует несколько успешных примеров независимого развития. Первая группа государств, прошедших независимый путь трансформаций от традиционных до современных социальных условий, наблюдалась в северо-западной Европе (Англия, Нидерланды, Дания, Швеция и отдельные части Германии, такие как Пруссия) в 18-19 веках, включая Францию и США, которые присоединились к этой группе позже, учитывая их сложные исторические особенности. Европейские колонии, такие как Австралия, Канада и Новая Зеландия проделали этот путь через побочные эффекты и эволюционное развитие в 19 и 20 веках. Даже в более развитых странах этический универсализм по-прежнему остается идеалом, тогда как личные связи и правительственный фаворитизм остаются более распространенным явлением, чем это принято признавать.

Рассматривая уровень модернизации отдельно взятой страны, где в качестве измеряемых параметров рассматриваются такие индикаторы, как продолжительность жизни, уровень образования и дохода, мы получим интересные результаты. Согласно данным Всемирного Банка, несколько государств: Дания, Норвегия, Новая Зеландия, Нидерланды и Сингапур достигли больших успехов в контроле над коррупцией, чем предполагалось, в соответствии с уровнем индекса человеческого развития этих стран. После мировых лидеров следуют Чили, Уругвай, Катар и несколько островных Карибских государств, которые также превосходят, правда, в меньшей степени по рабочим характеристикам показатели управления и развития. По параметрам эффективности госуправления такие государства, как Ботсвана, Кабо-Верде и Бутан находятся на границе между хорошим уровнем и уровнем несколько выше среднего, и при этом управляются с этой задачей лучше, чем это предполагается согласно их уровню развития. Еще более интересны страны, которые являются более коррумпированными, чем они должны быть, учитывая их более высокую степень социально-экономического развития. К этим государствам относятся Аргентина, Греция, Италия, Мексика и Россия, а также большинство центральноазиатских стран.

Модернизация может объяснить только половину того, что требуется для контроля над коррупцией. На успех борьбы с коррупцией влияет целый комплекс факторов, включая способность общества ограничивать власть имущих, а также различные «ресурсы» (будь то природные ресурсы или просто вещи, которые могут быть использованы в качестве ограничителей конкуренции, такие как бюрократия). Для ограничения коррупции большое значение имеют люди, обладающие правами и полномочиями, и справедливые чиновники, и таких людей будет больше по мере роста уровня образования и развития общества.

Современные государства с эффективным управлением

Данная категория лидеров определяется тремя критериями. Во-первых, страна должна находиться в первой трети рейтинга Всемирного Банка по уровню контроля над коррупцией или демонстрировать более высокие результаты, чем соседи, или выше ожиданий в соответствии с характеристиками по принципам человеческого развития. Во-вторых, страна не может оказаться в этом рейтинге, если она не состоит в списке стран с «выборной демократией», согласно рейтингу Freedom House. И наконец, государство должно достичь серьезных результатов в сфере контроля над коррупцией за последние 30 лет, так как имеющийся старейший антикоррупционный рейтинг ведется всего с 1984 года. Государства, которые добились модернизации, сохранив авторитарный режим, такие как Катар, Сингапур и Арабские Эмираты, исключаются из этого списка потому, что отнести такие государства, руководители которых находятся над законом, к параметрам этического универсализма невозможно, даже если там низкий уровень бюрократии и создан благоприятный бизнес-климат.

Группа «отличников» чрезвычайно разнообразна. Туда входит Эстония и Грузия в Восточной Европе, Чили, Коста-Рика и Уругвай в Латинской Америке, Ботсвана в Африке, а также Южная Корея и Тайвань в Восточной Азии.

Из всех этих стран Эстония и Грузия достигли самых серьезных перемен за короткий промежуток времени (продолжительностью менее 20 лет). Здесь произошли полноценные революции, с последующей политической либерализацией, сопровождаемой рыночными реформами, отстранившими от власти старые элиты. И в Эстонии, и в Грузии существовали альтернативные элиты, стремившиеся к этическо-универсалистским идеям.   В Эстонии это группа, возникшая вокруг молодого националиста и историка Марта Лаара (1960 г.р.), который смог спроектировать наиболее успешную трансформацию в Восточной Европе, несмотря на то, что к тому моменту, когда он стал премьером в 1992 году, он прочел всего одну книгу по экономике – Милтона и Руз Фридман «Свобода выбора» (1980).

Лаар едва ли прислушивался к советам Запада, полагаясь на собственные знания эстонского общества. Во время своего первого срока в качестве премьер-министра (1992-1994) он сменил почти всех судей, работавших в советское время, и избавился от большей части ресурсной базы коррупции через введение единого подоходного налога и сокращение бюрократизации. Когда он вернулся к премьерству в 1999 г до начала 2002, он продолжил дело эффективного управления, введя в стране наиболее современное в мире электронное правительство. Под руководством Лаара Эстония добилась самого успешного и быстрого перехода к эффективному управлению, которое когда-либо происходило в мире.

Непоколебимая неприязнь к коммунизму Лаара и его сподвижников стала необычно сильным стимулом. Как рассказывал Лаар в интервью автору статьи в апреле 2015, он и его коллеги считали коммунистические институты полностью коррумпированными, и как следствие, их упразднение означало упразднение коррупции. Мудрость и честность этих бывших советских диссидентов были удивительными. Глядя на ошибки, допущенные российским премьером Егором Гайдаром, который следовал американским советам, они сделали основной вывод: сила закона — прежде всего. Уяснив, что в условиях посткоммунизма первые капиталисты имеют большое значение, они предотвратили возникновение сетей, состоящих из бывших коммунистических руководителей из числа директоров предприятий, сотрудников спецслужб и других представителей номенклатуры, и не дали им возможность получить выгоды от транзитного периода, избавив тем самым Эстонию от кланового капитализма, поразившего Россию в последние 20 лет.

Еще более исключительный факт — команда Лаара была исключительно открытой к соревновательному принципу. Ее члены, не ища выгоды для себя, позволили молодым консультантам принимать решения по вопросам приватизации. К 1998 году в Эстонии практика эффективного управления уже являлась доминантной нормой. После «революции роз» в 2003 году Грузия добилась повторения этого опыта, и этот рекорд —  по наилучшим позитивным изменениям в области контроля над коррупцией в самое короткое время — до сих пор не побит (хотя, подобного рода замеры проводятся не так давно).

Основой таких перемен в Грузии и Эстонии были сокращение административных полномочий через упрощение законодательства и широкая экономическая либерализация, что сократило ресурсную базу коррупции. В Грузии, несмотря на трудности советских времен, была собственная альтернативная элита, сосредоточенная в университетах и НПО, имеющая американские связи и вдохновленная классическими либеральными идеями. Однако грузинская власть добилась менее значительных результатов и она не вселяет уверенности в полной бескорыстности ее представителей.

Последовательность стратегических выборов

Из современных успешных примеров эффективного госуправления можно усвоить полезные выводы. Порядок управления может быть изменен, но изменения происходят последовательно с переменным успехом. Сложный характер подобных процессов, определенно требующий значительного количества времени, объясняет, почему успешные истории настолько редко встречаются и почему они совершаются внутренними силами и широкими реформами, следующими сразу за выбивающимися из нормы событиями (такими, как падение диктатуры), нежели через заурядные судебные и гражданско-сервисные реформы, которые разрабатывает и предписывает международное сообщество. Что необходимо делать донорам для осуществления проектов по эффективному управлению? Наши рекомендации: «семь раз отмерить», несколько логических шагов, которые можно суммировать, как: «Что? Кто? Когда?»

Первый шаг — это ответ на вопрос «Что?» С чем приходится иметь дело? Является ли это традиционным патримониализмом, неопатримониализмом или выборным партикуляризмом? В каждом случае требуется разная стратегия. Недостаточно только полагаться на оценки Всемирного банка и Transparency International. Нужно оценить реальное состояние борьбы с коррупцией в данном обществе и почему она не продвигается дальше. От правительства можно добиться уменьшения волокиты, но гражданское общество, свободные граждане и хорошо функционирующие судебные органы не могут появиться в течение нескольких лет. Они требуют долгосрочных инвестиций, и пока они не окупятся, партикуляризм будет процветать.

Второй шаг — ответ на вопрос «Кто?»: кто против и кто за статус-кво партикуляризма? Нужно определить, на что может опираться коалиция за улучшение управления. Кто реально является сторонником перемен и как долго они таковыми останутся, если получат власть. В прошлом коммерсанты, мотивированные прибылью, а также юристы и журналисты, мотивированные желанием иметь равные привилегированным классам возможности, были на передовой в борьбе за эффективное управление. В странах-отличниках была профессиональная элита, работавшая на изменение управляющих режимов: в Южной Корее — юристы с американским образованием и чиновники, обучавшиеся в Японии, экономисты с американским образованием в Чили и Грузии. Партикулярные режимы могут предпринять усилия по предотвращению создания этих коалиций, но не всегда это может сработать. Коррупционные правила игры всегда производят проигравших, а ресурсов всегда недостаточно, чтобы всех удовлетворить. Происходят ли уже внутренние изменения или они еще в перспективе? Доказательства подтверждают, что без образованных и самостоятельных групп профессионалов, борющихся за эффективное управление, потому что это соответствует их наилучшим интересам, устойчивого развития в вопросе борьбы с коррупцией не произойдет, и поддержка из-за рубежа бесполезна.

Третий вопрос – «Когда?», когда необходимо вмешательство. История говорит, что для продвижения хорошего управления важен определенный контекст: необязательно революция, но любого вида кризис, как выборы, присоединение к международной организации и подписание соглашения о свободной торговле. Напротив, моменты политической нестабильности могут привести к перераспределению специальных привилегий.

В конце концов, доноры должны спросить себя – как повлияет их интервенция на баланс ресурсов и ограничений в отдельной стране. Содействие созданию сильного антикоррупционного ведомства в стране с сильно концентрированной властью может ввести в действие еще один репрессивный инструмент. В странах с уровнем дохода на душу населения ниже 2,700 долл в год коррупция является стратегией выживания и альтернативой насилию.

 ПОДПИШИТЕСЬ, ЧТОБЫ БЫТЬ ПЕРВЫМ В КУРСЕ СОБЫТИЙ 

comments powered by HyperComments