События, разворачивающиеся в последнее время вокруг Центральной Азии (ЦА), отмечаются особой интенсивностью. Только за последние полгода турне по региону совершили лидеры Индии, Китая и Японии. Все это невольно наводит на мысль о том, что в регионе начинается новое соперничество, в чем-то схожее со знаменитой Большой игрой XIX в. между Российской и Британской империями. Однако ее современная версия намного сложнее и опаснее. Это объясняется тем, что участие в ней принимает большее число игроков. Кроме трех признанных лидеров – Китая, России и США – данное соперничество затрагивает игроков второго плана, к числу которых можно определить Турцию, Индию, Пакистан, Иран, в ограниченном масштабе страны Европы и, с недавних пор, Японию.
Необходимо отметить, что каждый из акторов имеет собственное видение будущего региона, собственный подход к определению его геополитической и стратегической роли и собственные интеграционные инициативы. К примеру, российские проекты Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и ОДКБ, во-первых, не вовлекают все страны региона, а во-вторых, вписывают регион в российскую концепцию ближнего зарубежья и стратегию сохранения влияния на постсоветском пространстве. В свою очередь ШОС (кстати, также недосчитавшийся Туркменистана среди государств-членов) на начальном этапе рассматривался, как российско-китайский альянс по сдерживанию влияния США в ЦА. Однако в свете готовящегося расширения за счет Индии и Пакистана, а также географии стран партнеров по диалогу, ШОС превращается в макрорегиональную платформу, цели которой еще предстоит определить и сформулировать. Американские проекты Большой Центральной Азии и Южной и Центральной Азии характеризуются подходом к региону исключительно сквозь призму военной операции в Афганистане. Турецкий Совет сотрудничества тюркоязычных государств фокусирует внимание на тюркоязычном пространстве и направлен на его объединение под эгидой Турции.
Подобная активность внешних акторов не может не вызывать беспокойства, особенно, с учетом серьезных внутренних и внешних вызовов безопасности и стабильности, таких как непростая экономическая, политическая и социальная ситуация в странах региона, непредсказуемость развития ситуации в Афганистане, интенсификация радикальных исламистских группировок. Не стоит также забывать и о разобщенности стран центрально-азиатского региона, что влечет за собой практически полное отсутствие контактов на региональном уровне, усугубление проблем двусторонних отношений между странами региона, а также интенсификацию соперничества между внешними акторами.
Учитывая вышесказанное, следует обратить внимание на состоявшееся в начале ноября турне госсекретаря США Джона Керри. Данное событие вызывает особый интерес в связи с завершающейся военной операцией в Афганистане, переориентацией стратегии Вашингтона на соперничество с Китаем, а также общим фоном обострения отношений с Россией. Примечательно, что визит американского высокопоставленного чиновника в регион не увенчался подписанием каких-либо конкретных документов. Главным же итогом стал запуск нового формата сотрудничества между ЦА и США – “С5+1”, который направлен на проведение регулярных встреч и консультаций между странами региона и США для обсуждения наиболее важных проблем повестки дня.
Означает ли это, что Вашингтон решил активно включиться в соперничество в ЦА и какие перспективы открывает новый формат для центрально-азиатских республик? Для ответа на данный вопрос мы проанализируем причины пересмотра американской стороной своей стратегии в регионе, а также попытаемся понять основные особенности нового формата и его потенциальное влияние на государства ЦА.
США и Центральная Азия: причины поиска новой стратегии
Развитие американской стратегии в Центральной Азии характеризуется эволюцией подходов к роли региона и его месту в системе американских внешнеполитических интересов.
В н. 90-х гг. основными мотивами американского вовлечения в ЦА были необходимость урегулирования вопроса с ядерными потенциалами СССР в Казахстане, недопущение восстановления господства России и ограничение возможного распространения иранского влияния[1]. Вместе с тем, Вашингтон, не имея в регионе жизненно важных интересов, не проявлял особой активности в установлении собственного доминирования. При этом, необходимо отметить, что данный период характеризуется слабым вовлечением в центрально-азиатские процессы России и Китая. Москва сосредоточилась на выстраивании отношений с западными партнерами и урегулировании сепаратистских конфликтов на Северном Кавказе. Поэтому ЦА осталась на периферии внешнеполитических и стратегических приоритетов российской дипломатии. Китай, в свою очередь, был далек от современных позиций и сосредоточил основное внимание на урегулирование пограничных вопросов с новыми соседями[2]. При этом, достаточную активность в региональных процессах проявлял союзник США по НАТО в лице Турции.
Вашингтон предпочел держаться в стороне, внимательно следя за любыми изменениями баланса сил в регионе и стараясь не допустить резкого усиления позиций какого-либо игрока. Наиболее значимыми событиями, характеризующими первый этап американской стратегии, являются присоединение государств региона (кроме Таджикистана) к программе НАТО «Партнерство ради мира», а также поддержка Вашингтоном процесса центрально-азиатской интеграции. Не имея в регионе каких-либо серьезных экономический интересов, США уделяли большое внимание бассейну Каспия и его энергоресурсам. Основными мотивами данной тенденции являлись недопущение установления контроля над энергоресурсами со стороны России и Ирана, а также создание максимально выгодных условий для работы американских фирм в регионе[3]. Именно поэтому в американском экспертно-аналитическом сообществе в тот период была крайне популярна концепция Евразийских Балкан. Ее автор Збигнев Бжезинский в своей книге «Великая шахматная доска» предложил выстраивать общую стратегию по отношению к макрорегину, объединяющему Центральную Азию, Афганистан и Кавказ.
Существенное изменение подхода к ЦА началось в начале 2000-х гг. и связано с рядом факторов. В первую очередь, это события 9/11 и начало операции «Несокрушимая свобода» в Афганистане. Центральная Азия была важна как пространство для обеспечения необходимых силам коалиции поставок. В данном направлении Вашингтон и его союзники добились значительных успехов. Это, главным образом, связано с размещением военных баз на территории государств ЦА, в частности, американских баз на территории Узбекистана (Карши-Ханабад) и Кыргызстана (Манас), немецкой базы в Узбекистане (Термез) и французской авиабазы в Таджикистане[4]. Необходимо отметить, что операция в Афганистане нашла поддержку со стороны государств ЦА, т.к. последние испытывали серьезные проблемы в связи с радикализацией соседней страны и размещением на ее территории боевиков ИДУ.
Другим важным фактором, способствовавшим интенсификации американской политики в регионе, стало сосредоточение внимания администрации Дж.Буша-младшего, подверженной влиянию неоконсерваторов, на соперничестве с Россией, в особенности в Восточной Европе и на постсоветском пространстве. В свою очередь, Москва также изменила свой подход к центрально-азиатскому региону на основании т.н. «доктрины Примакова», подразумевавшей возвращение российского влияния на постсоветском пространстве[5]. Не стоит забывать, что данный период является также началом активизации китайской политики по отношению к ЦА. В частности, Пекин вместе с Москвой начали реализацию проекта ШОС для укрепления своих позиций в регионе и совместной деятельности по ограничению распространения американского влияния.
Одним из ключевых направлений американской политики данного периода являлась стратегия по экспорту демократии в постсоветские страны. Вашингтон надеялся укрепить свои позиции, поддерживая протестные движения против действовавших политических элит. Однако это лишало американскую дипломатию маневренности и, в итоге, привело к серьезным проблемам в центрально-азиатском регионе. Особенно четко недостатки данной стратегии США проявились на примере отношений с Узбекистаном. Довольно долгое время Ташкент считался главным союзником Вашингтона в регионе и опорой в распространении американского влияния. Это выражалось в интенсивности американо-узбекских контактов, поддержкой Ташкентом позиций США в различных международных организациях, а также вступлением Узбекистана в ГУАМ – организацию, рассматривавшуюся Вашингтоном как конкурент СНГ. Однако постоянная критика со стороны США, связанная с ситуацией с правами человека, неэффективностью процесса демократизации и ограничением свободы гражданского общества, а также обострение отношений на фоне андижанских событий 2005 г. привели к серьезному кризису в американо-узбекских отношениях. Узбекистан, в ответ, при поддержке партнеров по ШОС добился вывода американской военной базы из Карши-Ханабада. А также вступил в про-российские ЕврАзЭС и ОДКБ, что значительно укрепило позиции Москвы в ЦА.
Позиции США в регионе казались ослабленными. Однако продолжавшаяся военная операция в Афганистане оставляла за Вашингтоном статус основного игрока в военно-политической сфере, т.к. ни Россия, ни Китай по объективным причинам не были заинтересованы в вовлечении в афганский конфликт. Кроме того, необходимость решения афганского вопроса вынуждала США пересмотреть свой подход к ЦА. Примечательным является появление концепции Большая Центральная Азии (центрально-азиатская пятерка плюс Афганистан), автором которой стал Фредерик Старр. Он предлагал выработать общий подход к странам Центральной Азии и Афганистану для увеличения эффективности проводимой политики посредством обеспечения стабильности государств региона, укрепления рыночных механизмов управления и содействия интеграции региона[6]. Идея макрорегионального подхода была продолжена реформами в Госдепе в 2006 г., ознаменовавшими появление Бюро по делам Южной и Центральной Азии. Подобный подход позволял выстраивать стратегию по отношению к макрорегиону, центром которого являлся Афганистан, а также попытаться противостоять укреплению позиций России и Китая посредством привлечения государств ЦА перспективами сотрудничества с южными соседями.
В целом, конец президентства Дж.Буша и первые годы президентства Б.Обамы можно охарактеризовать как переходный период в развитии американской стратегии в ЦА. Наиболее значимым событием данного периода является запуск в 2009 г. проекта Северной распределительной сети, через которую осуществлялась поставка невоенных и гуманитарных грузов для сил коалиции. Уже к 2011 г. данный маршрут обеспечивал около 40% поставок в Афганистан[7]. Подобный проект был необходим Вашингтону в связи с непростыми отношениями с Пакистаном и стремлением максимально обезопасить логистические маршруты. При этом США были вынуждены ограничить критику руководств государств ЦА для обеспечения бесперебойного сообщения. Решение же Вашингтона о завершении военной операции в Афганистане и выводе военного контингента из страны поставило американскую сторону перед необходимостью определения своих интересов в центрально-азиатском регионе.
Заметную активизацию американских дипломатов на территории ЦА можно было наблюдать в последние несколько лет. В данной связи следует обратить особое внимание на общие тренды развития американской внешней политики. Осуществляется реализация стратегии пересмотра сформировавшейся в период холодной войны роли США в системе международных отношений и переориентация их внешнеполитической стратегии на соперничество с Китаем, неоднократно обозначенным американской политической элитой и экспертным сообществом как «соперничество XXI века». Пекин предпринимает активные попытки укрепить свои позиции в ЦА, всячески демонстрируя незаинтересованность во вмешивательстве во внутреннюю политику государств региона и пытаясь реализовать собственные экономические проекты, в частности, проект Экономического пояса Шелкового пути.
Не стоит забывать, что Россия, как другой важный региональный игрок, за последние годы сделала достаточно амбициозные шаги по обеспечению своего военно-политического превосходства в ЦА посредством запуска ЕАЭС, попыток интенсификации контактов по линии ОДКБ, а также синхронизации своих проектов с китайскими. Вместе с тем, Москва на данном этапе испытывает определенные сложности, связанные с амбивалентностью продвигаемых ею интеграционных механизмов, увязанием в украинском конфликте, обострением отношений с западными партнерами и началом проведения военной операции в Сирии, отнимающей и ресурсы, и внимание.
Таким образом, анализ американского вовлечения в центрально-азиатские процессы позволяет сделать вывод, что активизация Вашингтона на данном направлении была связана с проведением военной операции в Афганистане. Ее завершение автоматически лишает американскую сторону главной опоры политики по отношению к региону. Кроме того, интенсификация деятельности других внерегиональных акторов в лице Китая и России ставят США перед необходимостью выработки нового подхода к центрально-азиатскому региону. Если США планируют сохранить свое влияние в ЦА, им необходимо пересмотреть основанную исключительно на афганской военной кампании стратегию, определиться со своими региональными амбициями и сформировать почву для нового этапа своей центрально-азиатской политики.
“С5+1”: новый этап американской политики в Центральной Азии?
О запуске нового формата диалога между США и ЦА было объявлено в сентябре 2015 г. по итогам встречи Джона Керри с министрами иностранных дел государств ЦА в Нью-Йорке. Создание данного формата было официально одобрено в ходе самаркандской встречи 1 ноября, по итогам которой была принята Совместная декларация о партнерстве и сотрудничестве. Согласно данному документу, взаимодействие будет осуществляться по следующим направлениям: региональное сотрудничество в сфере торговли, транспорта, коммуникаций и энергоресурсов; улучшение бизнес климата в странах региона; охрана окружающей среды и борьба с изменением климата; противостояние трансграничным угрозам безопасности (наркотрафик, торговля оружием, торговля людьми); стабилизация Афганистана; борьба с распространением ядерного оружия; расширение сотрудничества в культурной и образовательной сферах; защита прав человека, укрепление гражданского общества и развитие демократических институтов[8].
Необходимо отметить, что Керри стал первым Госсекретарем США, совершившим турне по пяти центрально-азиатским республикам. Подобный шаг можно расценить, как обозначение Вашингтоном своих амбиций в регионе, желанием найти новую опору для укрепления своего влияния и вести диалог напрямую в рамках общих механизмов сотрудничества. Кроме того, данный визит представляет собой попытку зондирования прочности позиций главных соперников Вашингтона в регионе в лице Китая и России.
В чем же особенность нового формата? Оставив в стороне символизм выбора Самарканда для запуска “С5+1”, сосредоточимся на следующих факторах. В первую очередь, необходимо отметить, что впервые Вашингтон разработал подход, затрагивающий исключительно пять государств ЦА без их привязки к другим странам и регионам. Таким образом, данная платформа превращается в единственную структуру, объединяющую всю центрально-азиатскую пятерку. Как уже было отмечено выше, ни ОДКБ, ни ЕАЭС, ни ШОС не объединяют в своих рядах все государства региона. Другие же внерегиональные акторы предпочитают выстраивать свою стратегию в ЦА в рамках двустороннего формата отношений.
Особое внимание следует обратить на то, что в Декларации “С5+1” в качестве приоритетов сотрудничества обозначены, в первую очередь, экономические и торговые отношения, охрана окружающей среды и обеспечение безопасности региона. Похожая картина складывается и при изучении новой программы содействия странам ЦА, объявленной Госдепом[9]. В то же время, традиционные для западных партнеров направления – защита прав человека, демократизация общества и укрепление гражданского общества, столь неоднозначно и зачастую болезненно воспринимаемые правящими элитами государств региона, как будто, отошли на второй план. Прессой была отдельно отмечена осторожность, с которой Керри затрагивал данные вопросы в ходе своего турне[10]. Таким образом, американская сторона демонстрирует готовность развивать партнерские отношения без оказания давления на действующие режимы. Если допустить, что Вашингтон учел ошибки прошлых лет при выстраивании новой стратегии и решил прагматизировать свою политику в ЦА, то это обеспечивает США неплохим пространством для маневра.
Для США грамотная и разумная реализация стратегии в рамках “С5+1” способна принести определенные геополитические и стратегические дивиденды. Во-первых, это обеспечение присутствия в относительно стабильном регионе с большим инвестиционным, торговым и экономическим потенциалами. Во-вторых, подобная стратегия является потенциальным инструментом по сдерживанию интеграционных механизмов конкурентов США в ЦА. В частности, находящимся в довольно сложной ситуации ЕАЭС и ОДКБ, а также ШОС, которая после планируемого в 2016 г. расширения, наверняка, столкнется с необходимостью адаптации к новым реалиям и переосмысления своей роли в системе международных отношений. События, разворачивающиеся вокруг строительства газопровода ТАПИ и перспективы размещения американской военной базы в туркменском Мары, являются свидетельством реалистичности успеха подобной конкуренции. В-третьих, действуя в рамках неинституционализированной структуры, США могут повысить эффективность своей стратегии и оперативнее отвечать меняющимся в регионе реалиям. Наконец, интенсификация контактов в рамках данного формата может позволить Вашингтону превратиться в основного игрока в выстраивании диалога по наиболее актуальным вопросам, представляющим собой проблемы двусторонних отношений между государствами ЦА. Это предоставляет США возможность управлять процессом межгосударственных отношений между странами региона.
Таким образом, столкнувшись с необходимостью пересмотра центрально-азиатской стратегии, вызванной определенными внутренними и внешними факторами, США впервые решили действовать непосредственно в рамках ЦА. Подобный шаг можно рассматривать как демонстрацию американских амбиций превратиться в полноценного игрока в процессе соперничества с Китаем и Россией в регионе. Кроме того, формат “С5+1” открывает перед Вашингтоном возможность эффективнее контролировать региональные процессы и укреплять свои позиции. При этом США следует максимально рационализировать свою центрально-азиатскую политику и сосредоточиться на более реалистичных сферах партнерства с регионом. Повторение совершенных в середине 2000-х гг. ошибок может нанести серьезный ущерб американским позициям в ЦА и окончательно закрепить регион в сфере китайского и российского влияния.
“С5+1” в свете центрально-азиатских интересов
Что касается государств ЦА, то для них новый этап американского участия в региональных процессах может иметь двойственный эффект. Предложенный формат “С5+1” на данный момент в большей степени представляет собой формат “1+С5” (читать С1+С1+С1+С1+С1). И в данном случае от перемены мест слагаемых итоговый результат меняется значительно. Это связано с тем, что отсутствие какого-либо механизма сотрудничества между государствами региона, существующие между ними противоречия и неспособность выработать рациональную систему взаимоотношений не позволяет говорить о центрально-азиатских республиках как о “С5”. Показательно, что первая за многие годы встреча представителей всех пяти государств на высоком уровне стала возможной лишь по инициативе внешнего актора, безусловно, реализующего свои собственные интересы.
Подобная обстановка, к сожалению, ведет к интенсификации соперничества между внешними акторами и формированию ситуации, при которой каждый игрок будет, опираясь на ту или иную страну/группу стран региона, стараться перетянуть остальные в свою сферу влияния. Это, в свою очередь, может создать взрывоопасную обстановку в ЦА и даже спровоцировать ее дестабилизацию. Мы должны понимать, что вряд ли инициатива США останется без внимания Китая и России. К чему приводит увлечение Вашингтона и Москвы играми на постсоветском пространстве мы отчетливо увидели на примерах Грузии и Украины. Китай же до сих пор реализовывал достаточно сдержанную и рациональную стратегию в процессе соперничества с США. Более того, на сегодняшний день Пекин является, наверное, наиболее заинтересованной в стабильной Центральной Азии стороной. Вместе с тем, ввиду того, что структура и природа американо-китайского противостояния находятся на стадии формирования, мы не можем с уверенностью утверждать, насколько далеко китайская сторона может зайти в процессе защиты своих интересов.
Таким образом, с одной стороны, “С5+1” следует рассматривать как очередную структуру, предложенную внешним актором, стремящимся вовлечь государства ЦА в свою орбиту влияния. Учитывая текущее состояние двусторонних отношений между центрально-азиатскими республиками и отсутствие какого-либо стремления к запуску регионального диалога, государства региона могут оказаться в ситуации, когда столь любимая всеми многовекторность потеряет свою актуальность и центрально-азиатские республики окажутся перед очень сложным выбором.
С другой стороны, предложенный формат имеет свои преимущества и открывает перед странами региона определенные возможности. Во-первых, “С5+1” не имеет строгой институциональной структуры, и участие в нем не навязывает каких-либо обязательств государствам региона. Во-вторых, перед странами ЦА открывается потенциал экономического, торгового и инвестиционного сотрудничества. В данной сфере Вашингтон вполне объяснимо превосходит Москву и может наравных конкурировать с Пекином. Кроме того, американская сторона имеет возможность действовать через своего союзника Японию, которая обладает безоговорочно положительным имиджем в государствах региона. В-третьих, центрально-азиатские республики, особенно находящиеся вне ОДКБ Туркменистан и Узбекистан, заинтересованы в военном сотрудничестве с США в сферах реформирования армии, охраны границы и оказания военной помощи.
Наконец, новый формат может и должен быть использован руководством центрально-азиатской пятерки как импульс к возобновлению регионального диалога, сближению позиций между странами по наиболее важным вопросам, затрагивающим общие интересы, минимизации негативного влияния существующих разногласий в двусторонних отношениях на региональное сотрудничество и выработку стратегии решения общих проблем. Поэтому контакты, осуществляемые в рамках “С5+1”, не следует ограничивать лишь данной структурой. Напротив, необходимо расширять спектр взаимодействия между государствами региона и создать устойчивый формат внутрирегионального диалога. Активность внешнего актора, в данном случае, не должна смущать центрально-азиатские политические элиты. Не стоит забывать, что вышеградская модель сотрудничества, на которую автор данной статьи уже рекомендовал обратить внимание государствам региона, и даже европейская модель интеграции, были запущены в результате внешних импульсов и внешней поддержки. Прагматизация отношений между государствами региона, выработка адекватного уровня диалога, а также противостояние усилению позиций внешних игроков может стать основой для укрепления позиций ЦА на международной арене, увеличения эффективности обеспечения безопасности и противостояния общим угрозам стабильности.
В международных отношениях, в тот или иной исторический период государствам предоставляется возможность изменить существующие реалии и выйти из тупикового положения. Встреча в Самарканде стала чуть ли не первым с момента работы над созданием зоны, свободной от ядерного оружия в ЦА, серьезным мероприятием на высоком уровне, объединившим все страны региона. К слову, тот опыт продемонстрировал способность государств региона успешно сотрудничать по вопросам общей повестки дня. Делать какие-либо долгосрочные прогнозы относительно будущего предложенного США формата и влияния Вашингтона на процессы в регионе бессмысленно ввиду сложности и непредсказуемости современных международных отношений. Однако внимание политических элит и экспертно-аналитического сообщества Центральной Азии должно быть приковано к поиску путей грамотного и рационального использования “С5+1” для нормализации отношений и возобновления диалога в рамках центрально-азиатской пятерки.
[1] ЛАУМУЛИН, Мурат, 2007, «Стратегия и политика США в Центральной Азии», в Центральная Азия и Кавказ, №4, стр. 52 http://cyberleninka.ru/article/n/strategiya-i-politika-ssha-v-tsentralnoy-azii
[2] « China’s Central Asia Problem », 2013, in Crisis Group Asia Report N°244, p.3 http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/asia/north-east-asia/244-chinas-central-asia-problem.pdf
[3] OLIKER O., SHLAPAK D., U.S. Interests in Central Asia: Policy Priorities and Military Roles, 2005, RAND Corporation, p. 7
http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2005/RAND_MG338.pdf
[4] NICHOL, Jim, 2013, « Central Asia: Regional Developments and Implications for U.S. Interests », Congressional Research Service, p.8
http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33458.pdf
[5] ПАРАМОНОВ В., СТРОКОВ А., СТОЛПОВСКИЙ О., Россия и Китай в Центральной Азии: политика, экономика, безопасность, 2008, Бишкек, стр.21-22
[6] STARR, Frederick, 2005, « A Greater Cental Asia Partnership for Afghanistan and its Neighbors », in Central Asia-Caucasus Institute & Silk Road Studies Program, in Silk road paper, p.8 http://www.silkroadstudies.org/new/CACI/Strategy.pdf
[7] MANKOFF, Jeffrey, 2013, «The Unites States and Central Asia after 2014», CSIS, in Report of CSIS Russia and Eurasia program, p.4
http://csis.org/files/publication/130122_Mankoff_USCentralAsia_Web.pdf
[8]Joint Declaration of Partnership and Cooperation by the Five Countries of Central Asia and The United States of America, 2015 http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/11/249050.htm
[9] New U.S. Assistance Programs in Central Asia, 2015 http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/11/249051.htm
[10] «John Kerry Is Cautious on Human Rights During Uzbekistan Visit», 2015, in New York Times http://www.nytimes.com/2015/11/02/world/asia/john-kerry-is-cautious-on-human-rights-during-uzbekistan-visit.html?_r=0; «In Central Asia, Kerry Raises Rights but Tempers Public Criticism», 2015, http://www.reuters.com/article/2015/11/01/us-centralasia-usa-kerry-idUSKCN0SQ1JC20151101
