Себастьян Пейруз, научный сотрудник Институтa европейских, российских и евразийских исследований Университета Джорджа Вашингтона, затрагивает тему помощи Европейского Союза в сферу образования Узбекистана в PONARS Eurasia Policy Memo № 524, Апрель 2018 г.
Перевод с английского языка
Образование выделено как ключевая область для сотрудничества в Cтратегии Евросоюза по Центральной Азии 2007 года. С этой целью ЕС начал программы по инициированию и поощрению основных реформ, а также по либерализации и модернизации систем образования в регионе. Тем не менее, двадцать лет спустя, некоторые обзоры, как отчет, написанный Жосом Боонстра и Тикой Церсвадзе и опубликованный Генеральным директоратoм ЕС по внешним связям, выражают явное разочарование тем, что участие ЕС в Центральной Азии получило оценку от «ограниченного» до «не имеющего какого-либо воздействия». В случае с помощью Узбекистану в образовании, общие концепции и реформы Брюсселя замедлились из-за того, что Центральная Азия не была политическим приоритетом для ЕС, что, соответственно, ограничило финансовую и материально-техническую поддержку для сферы образования страны. Промедление было связано и с авторитаризмом узбекского правительства, не приветствующих внедрение изменений, в которых они видели угрозу своей власти. Кроме этого задержки встречались со стороны местных чиновников, чьи интересы часто упускались из вида, когда они сами не желали перенимать концепции, воспринимаемые ими далекими от местной реальности.
По мере того как ЕС готовится пересмотреть свою стратегию в отношении Центральной Азии с 2019 года, ему необходимо принять более последовательный подход, уместный для долгосрочного финансирования, которое может быть оказано государству, представляющего не очень большую стратегическую ценность для Европы. Новая стратегия должна быть отчасти лучше адаптирована к местному социальному контексту через более активное привлечение заинтересованных сторон на местах – учителей, учеников и их родителей. Этот новый подход может предусматривать создание более целенаправленных и конкретных проектов: таких, как увеличение числа обучающихся в Европе молодых людей из Узбекистана, открытие филиалов европейских университетов и развитие партнерских связей между государственными и частными секторами. Именно это новое поколение заинтересованных сторон в Узбекистане, подготовленное в самих европейских учебных заведениях или при их поддержке, вдохнёт жизнь в реформы, опираясь на европейские концепции обучения, особенно если эти концепции будут восприниматься как адекватные и с чувством причастности, а не как навязываемые извне.
Фото: World Bank/Matluba Mukhamedova
Ухудшение системы образования с момента независимости
Сфера образования в Узбекистане сильно пострадала от распада СССР. Четверть века спустя своей независимости страна, в которой люди в возрасте до 25 лет составляют 44 процента от населения, по-прежнему испытывает серьезную нехватку ресурсов в школах и университетах. Менее четверти детей ходят в детские сады, а в начальных и средних школах сотни тысяч студентов посещают школу на посменной основе. После окончания средней школы только один из 11 человек поступает в университет. Кроме этого, государство испытывает трудности с наймом учителей; в 2017 году было подсчитано, что школам не хватает от 20 до 25 процентов нужного преподавательского состава. Низкие зарплаты и тяжелая нагрузка лишают многих учителей мотивации и в некоторых классах такие важные предметы, как математика, преподаются лишь частично или не преподаются вовсе из-за отсутствия квалифицированных учителей. При этом, потенциальные работодатели невысоко оценивают уровень образования недавних выпускников, считая его «зубрёжкой», увязанной с государственной идеологией, далекой от требований рынка труда и, возможно, даже приобретаемым в результате повсеместной коррупции в системе высшего образования.
Многие другие иностранные доноры сосредоточили свою помощь на начальном и среднем образовании, но ЕС предпочёл приоритизировать внимание на высшем образовании. ЕС концентрировал внимание на основных реформах, таких как изменение учебного плана и пересмотр методов обучения, чтобы перевести Узбекистан с советского образования на так называемое «вестернизированное» и современное образование. Узбекистан был включен в несколько образовательных программ помощи (Tempus, Erasmus Mundus, Центральноазиатская образовательная платформа (Сentral Аsian Еducation Platform) и правительство страны призвали приступить к реформам, чтобы сделать систему высшего образования совместимой с Болонским процессом (подразумевающим единые европейские образовательные стандарты) и, в конечном счете, интегрированной c ним. Хотя это оказало некоторое положительное воздействие, результаты европейской помощи в сфере образования в Узбекистане были ниже ожидаемых во многих отношениях. Они были противоречивыми и малозаметными.
Проекты, финансируемые европейскими странами, часто встречали барьеры, по меньшей мере, из-за трёх проблематичных сфер: ограниченная мотивация со стороны правительств-получателей помощи, шаблонный подход ЕС ко всему постсоветскому пространству и невежество Брюсселя в отношении местных социально-политических условий.
Узбекские власти: низкая мотивация в принятии eвропейских реформ
Это оказало значительное влияние на эффективность европейской помощи. В любом обществе, знание не является непрерывным потоком, идущим сверху вниз (или снизу вверх), а скорее представляет собой свободные и широкие потоки между отдельными лицами и организациями. Таким образом, становится важным, чтобы иностранная помощь в сфере образования не ограничивалась взаимодействием с министерством образования и принималась в местные потоки знаний. Тем не менее, как при Каримове, так и нынешнем президенте Шавкате Мирзиёеве, основа образования – преподаватели, ученики и их родители, редко включены в процесс рассуждений и принятия решений о совершенствовании методов и стратегии реформ, инициированных правительством Узбекистана или иностранными донорами. В результате многие реформы не получили должного внимания на местном уровне и, таким образом, остались простыми декларациями о намерениях.
Более того, ставя общие цели, которые недостаточно привязаны к местному контексту, ЕС рискует тем, что его проекты могут быть использованы властями для собственных внутренних целей. Для правительства Узбекистана участие в европейских программам часто было не столько реальной приверженностью реформам (в любой сфере), сколько политикой public relations, направленной на укрепление политической легитимности. С 1990-х годов Каримов использовал в своих целях так называемые западные концепции, как права человека и демократизация. Он злоупотреблял этими понятиями в своих трудах и заявлениях об образовании, в то же время продвигая свою собственную идеологию о потребностях и процессах в области обучения. Внешне власти Узбекистана улучшили международную репутацию от своего сотрудничества с ЕС, чтобы показательно демонстрировать открытость страны для международного сотрудничества.
Ловушки шаблонного подхода
Следуя примеру многих других программ зарубежных доноров, план помощи ЕС в области образования ЕС предусматривал единый подход ко всему постсоветскому пространству. В нём использовалась риторика с большим применением модных терминов таких, как либерализация, плюрализм, демократизация и модернизация, согласно которым европейская помощь должна была помочь региону перейти от социалистической школьно-университетской системы к западной. Тем самым ЕС непреднамеренно создал дихотомию между предыдущей советской системой, которая, как утверждалось, являлась несовершенной и устаревшей, а европейско-западная система считалась современной, прогрессивной и новой нормой.
Во-первых, приватизация высшего образования, поощряемая Европой, часто интерпретировалась на местах как «коммерциализация» образования, которое раньше было бесплатным и универсальным. Утверждается, что это усиливает неравенство, поскольку препятствует доступу к образованию многих студентов из малообеспеченных слоев населения и в то же время воспроизводит привилегии более состоятельных семей.
Во-вторых, радикальное противодействие со стороны ЕС системе, в которой выросли люди Центральной Азии и были сформированы сами учителя, привело к её восприятию как «потерянного образования», которое весьма ценилось при всех своих недостатках. Кроме этого, та система рассматривалась как нечто, укрепляющее моральные ценности и воспитание, что до сих пор ценится и противопоставляется местным населением тому, что сейчас видится как деградация морали.
В-третьих, европейские или другие западные проекты, призывающие учителей переключиться с обучения, ориентированного на учителя, к обучению, ориентированного на ребенка, обладали очень ограниченным влиянием. Для многих учителей эти концепции являются просто неустойчивыми, следовательно, неосуществимыми, если только не произойдет существенное улучшение их социальных условий (увеличение заработной платы и меньшая рабочая нагрузка). Если здесь и было какое-либо улучшение, то это выразилось в том, что практика подхода, ориентированного на учителя, несколько смягчилась. Тем не менее, способ ЕС «постсоветизации» образования непреднамеренно превратил предполагаемую нормальность так называемой современной образовательной системы в нечто «ненормальное».
Проклятие коррупции
Некоторые ученые утверждают, что государства-доноры часто не делали различий между наиболее и наименее коррумпированными режимами. Это наблюдение подтверждается в случае с оказанием европейской помощи Узбекистану, где сильно коррумпированы как государство, так и его система образования, и, в особенности, высшее образование. Это ставит вопрос об этике и общем воздействии проектов. Поскольку местные НПО в Узбекистане подвергаются строгому контролю и часто не могут получать иностранное финансирование, помощь по большей части распределяется через правительство. В неопатримониальном государстве, в котором тесно переплетены политические и экономические круги, передача средств ЕС через крупные программы высшим властям страны грозит тем, что средства могут незаконно присваиваться и, следовательно, могут непреднамеренно поддерживать режим, чья коррумпированность и есть основная причина недостатков в системе образования.
Поставить телегу позади лошади: рекомендации по политике
Во-первых, ЕС мог бы позволить большему числу узбекистанцев учиться в университетах Европы. Это поможет отчасти решить проблему значительной нехватки мест в университетах Узбекистана, способствовать укреплению контактов между людьми и предоставит альтернативу как местной системе образования, так и тем проектам, которые предлагают Россия или Китай. В 2016-2017 годах в университетах Европы было зарегистрировано менее 2000 студентов из Узбекистана, что является низким показателем по сравнению с числом учащихся в российских и казахстанских университетах, составляющих около 22,000 и 3,400 человек, соответственно.
Во-вторых, высшему образованию может быть придан новый импульс, если в регионах появятся филиалы европейских университетов. Два отделения европейских университетов в Ташкенте (Туринского и Вестминстерского) очень популярны и показывают потенциальное влияние увеличения присутствия университетов Европы в Узбекистане. Эти два учреждения не страдают от коррупции, широко распространенной в университетской системе страны, и предоставляют выпускникам навыки и квалификацию, которые нужны работодателям.
В-третьих, помимо высшего образования, ЕС может подключаться посредством целевых взносов в школьные учреждения, включая строительство или восстановление школ, которые до сих пор часто финансировались непрозрачным образом и часто самими родителями (что является непосильным бременем для семей). ЕС мог бы также внести свой вклад в редактирование или пересмотр учебников, в частности по европейским языкам и по научным предметам (математика, физика, биология итд.). Позитивным знаком является то, что Мирзиёев объявил о том, что обновление учебников является приоритетом, но иногда он требовал выполнения этой задачи в чрезвычайно короткий и нереалистичный период времени (всего за две недели) [1]. Подобные благоприятные возможности дают шанс ЕС вносить свой прямой или косвенный вклад.
В-четвертых, посредством поддержки культурных центров и НПО, ЕС также может помочь в развитии частного образования, которое значительно продвинулось в Узбекистане с 2000-х гг. Многие родители обращаются к репетиторам, чтобы компенсировать низкое количество ежедневных часов обучения из-за посменной системы, посредственного качества образования и нехватки учителей по определенным предметам. Государства ЕС могли бы также вносить двусторонний вклад в подготовку учителей.
В-пятых, партнерские отношения между государственным и частным секторами могут стать эффективным способом мобилизации ресурсов для образования. В то время как местные компании жалуются на нехватку квалифицированных молодых выпускников из Узбекистана, европейские компании могут способствовать улучшению ситуации за счет более активного участия в профессиональных тренингах. Корпоративные филантропические инициативы могут быть более устойчивыми, чем традиционные источники иностранной помощи. Корпорации также часто имеют более крепкие связи с государственными чиновниками и местным сообществoм.
Выводы
Помощь в области образования, ее методы и воздействие по-прежнему интенсивно обсуждаются. Есть утверждения о том, что нет точной разработки в образовании, которая может быть применена ко всем странам, и о том, что предложенные здесь пути не лишены критики и опасностей. Однако, ЕС подорвал свои собственные цели, пытаясь навязать фундаментальные реформы извне, сверху вниз и в краткосрочной перспективе (ведь есть проблемы, на которые у ЕС нет средств влияния). Полезным шагом было бы поощрение политической воли правительства заменить идеологизированное обучение развитием критического мышления у студентов. Другой шаг заключается в том, что реформы не могут быть эффективно реализованы без значительного предшествующего экономического роста в стране; это необходимо для обеспечения значительных инвестиций в сферу образования. Программы реформ вряд ли преуспеют без заметного улучшения финансовых и социальных условий местных заинтересованных сторон – учителей и домашних хозяйств, для которых образование стало тяжелым финансовым бременем.
Продолжающиеся реформы Мирзиёева дают возможность сотрудничать с заинтересованными сторонами на местах и должностными лицами, которые были очень ограничены в действиях при Каримове. Появились новые возможности для взаимодействия с неправительственными организациями, местными органами власти и частным сектором. Именно эти заинтересованные стороны смогут, если ЕС сумеет их убедить, воплотить в жизнь идеи европейских реформ и концепций.
Решение ЕС пересмотреть свою стратегию в Центральной Азии к 2019 году – это возможность переориентировать свой подход и сделать его более эффективным, не повторяя непреднамеренных ошибок, которые отрицательно повлияли на двадцать лет европейских программ в Узбекистане и, в более широком плане, в сфере образования Центральной Азии.
[1] Интервью с автором учебника в Ташкенте, Узбекистан, октябрь 2017 года
