Европейский союз (ЕС) может сыграть позитивную роль в Центральной Азии как альтернатива России и Китаю, помогая странам строить свои общества, диверсифицировать экономику и поддерживая региональное сотрудничество.
Авторы:
Йос Бунстра – старший научный сотрудник Центра исследований европейской безопасности (CESS) и координатор программы мониторинга Европы и Центральной Азии (EUCAM)
Риккардо Панелла– студент международных отношений в Университете Гронингена и стажер в CESS-EUCAM.
Отношения между Европейским Союзом и республиками Центральной Азии были налажены в первые годы независимости пяти «станов». Однако Центральная Азия получила более ясную роль на внешнеполитическом радаре Европы только после разработки Стратегии ЕС для Центральной Азии в 2007 году. ЕС открыл свои представительства в Центральной Азии, начал ряд проектов, увеличил финансирование и создал несколько форматов двустороннего и регионального сотрудничества. Совсем недавно ЕС заключил расширенное Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве (EPCA) с Казахстаном и начал переговоры по аналогичному соглашению с Кыргызстаном.
Первоначальный интерес ЕС к Центральной Азии был в значительной степени основан на вопросах энергетической безопасности. В период 2007-2010 гг ЕС расcчитывал на открытый доступ к Каспийскому морю и Центральной Азии для импорта газа в Европу (например, по трубопроводу Nabucco). Ожидалось, что Азербайджан, Иран и особенно Туркменистан будут поставлять газ в Европу, возможно, за счёт сокращения поставок в Россию. Однако этот интерес к энергетическим проектам по Каспию постепенно снизился, несмотря на то, что Китай начал строительство трубопроводов для импорта газа из Туркменистана. Напротив, Стратегия ЕС для Центральной Азии в 2011-2013 гг. была больше обеспокоена нестабильностью в Афганистане после вывода войск НАТО и нацелена на недопущение ее распространением на страны Центральной Азии. Все чаще дискуссии фокусировались на безопасности и на связывании политики Европы в Центральной Азии с её политикой в Афганистане. Совсем недавно, начиная с 2014 года, ЕС стал рассматривать Центральную Азию сквозь призму напряженности между Россией и Европой.
Иногда регион также получает негативное освещение в новостях как экспортер радикализма из-за того, что некоторые из террористических атак в Европе в последние годы были совершены гражданами из Центральной Азии.
До сих пор политика ЕС в Центральной Азии могла лавировать между международными тенденциями и кризисами, выбирая важные проблемы – будь то энергетика, торговля, права человека или образование – из разных вариантов. Тем не менее, на очереди – обновление стратегии. Это позволило бы ЕС укрепить эффективные проекты и работу и в то же время сократить или изменить аспекты, которые не принесли желанных результатов. В прошлом году ЕС принял решение приступить к обновлению Стратегии ЕС для Центральной Азии к 2019 году. С одной стороны, это будет процесс внутренней оценки и разработки, но ЕС приветствует вклад в это и многих других заинтересованных сторон, в основном, государств Центральной Азии, но также вклад гражданского общества.
В рамках инициативы по мониторингу Европы и Центральной Азии (EUCAM) (www.eucentralasia.eu) наш подход исследованиям и активизму, в основном, рассматривает все с европейской точки зрения. Почему Центральная Азия важна для Европы? Каковы наши интересы в регионе? Начиная программу стипендий EUCAM для исследователей и представителей гражданского общества в Центральной Азии, мы хотим больше учитывать их взгляды. Почему центральноазиаты должны быть заинтересованы в Европе? Вот три большие причины, которые можно было бы считать отправной точкой для этого интереса.
Почему Центральная Азия важна для Европы? Каковы наши интересы в регионе? Почему центральноазиаты должны быть заинтересованы в Европе?
1. Европа как ценностно-ориентированная альтернатива России и Китаю
Центральная Азия находится между двумя крупными державами: Россией и Китаем. Её «центральное» расположение и история сделали регион известным объектом геополитического стратегического планирования. Хотя инвестиции из Китая и сотрудничество в области безопасности с Россией приветствуются в Центральной Азии, здесь есть большой спрос на альтернативу. Это делает ЕС желанным партнером по нескольким причинам.
Во-первых, Евросоюз рассматривается как довольно нейтральный игрок, не имеющий существенного геополитического интереса к региону. Во-вторых, для стран Центральной Азии очевидно, что ЕС планирует оставаться в регионе в долгосрочной перспективе со скромным, но стабильным уровнем инвестиций и задействования. В-третьих, страны Центральной Азии являются молодыми государствами, строящими свою независимость и развивающими идентичность. Они хотят признания как привлекательные места назначения (в случае с Кыргызстаном) или как региональные субъекты (на примере Казахстана). На неофициальном уровне ЕС может предложить такое признание через соглашения с государствами Центральной Азии, а также с помощью визитов высокопоставленных официальных лиц из Центральной Азии в Брюссель и другие европейские столицы и наоборот.
С интересом и вовлеченностью Европы приходит и ценностный элемент: ЕС ожидает от Центральной Азии соответствия международным требованиям в области прав человека, а также серьёзного отношения к эффективному управлению и верховенству закона. В мире, где демократические системы всё больше проходят испытание на прочность и где традиционные демократические продвижения становятся менее заметными в своём подходе, ЕС остаётся одним из немногих участников, активно содействующих эффективному управлению, верховенству закона и правам человека (в то же время, пытаясь противодействовать попыткам подрыва демократии в некоторых государствах-участниках ЕС). ЕС может только предлагать помощь Центральной Азии, когда дело касается демократизации, но его позиция более принципиальна, если речь идет о правах человека. Так ЕС смог организовать регулярные Диалоги по правам человека (Human Rights Dialogue) со странами Центральной Азии, в которых обсуждались долгосрочные судебные реформы и конкретные случаи правонарушений в области прав человека. Процесс нуждается в постоянной подпитке, чтобы не стать упражнением для галочки; его необходимо будет углубить, чтобы иметь заметный эффект. Страны Центральной Азии не всегда были готовы к политическим реформам, но некоторые страны выразили свою заинтересованность в сотрудничестве с ЕС в этих вопросах, особенно Кыргызстан, наиболее открытая страна региона; Казахстан, который учитывает и проводит небольшие реформы; а также Узбекистан, который выразил внезапный интерес к политическим и экономическим реформам.
2. Социальное и экономическое развитие
За исключением Казахстана, Европа не является важным местом назначения для экспорта из Центральной Азии. Государства Центральной Азии также не являются крупными импортерами европейских товаров или бенефициарами больших европейских инвестиций (опять же, за исключением Казахстана). В таблице внизу ясно видно, что Казахстан намного превосходит другие четыре государства Центральной Азии по общему объему торговли с ЕС, а также по объему прямых иностранных инвестиций. Это, однако, не означает, что Европа не имеет никакого значения для Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана. Такие программы как Central Asia Invest предназначены для развития малого бизнеса региона. Более широкое экономическое сотрудничество с ЕС может также помочь диверсифицировать экономику стран Центральной Азии, которые либо сильно зависят от экспорта энергии, либо подвержены влиянию массовой трудовой миграции.
Поскольку Центральная Азия не является приоритетной для ЕС в плане торговли и инвестиций, Европейский Союз склонен осуществлять экономическую поддержку через программы помощи для развития. В этом смысле, ЕС может быть полезным партнёром странам Центральной Азии для создания рабочих мест для уменьшения трудовой миграции или для способствования росту трансграничной торговли.
Но самым ценным вкладом, который Европа может сделать в развитие Центральной Азии, возможно, является сфера образования. ЕС активен в сфере высшего образования через свою всемирную программу Erasmus+. Существует также специфическая региональная инициатива для Центральной Азии, а образование является приоритетной сферой в сотрудничестве для целей развития с Кыргызстаном, Таджикистаном и Туркменистаном. Фокус должен быть не только на высшем образовании, но и на начальном и профессиональном образовании. Это явно отвечает обеим сторонам: Европа может оказывать длительное влияние на Центральную Азию через образовательные реформы и программы, в то время как государства региона явно заинтересованы в подготовке своего растущего и всё более молодого населения к будущему.
3. Продвигая сотрудничество
ЕС существенный донор для Центральной Азии. Большинство финансирования распределяется Кыргызстану, Таджикистану и региональным инициативам. Даже если эти две страны в какой-то степени зависят от международной помощи для развития, её эффективность серьёзно осложняется из-за широкого распространения коррупции. Туркменистан получил меньшее финансирование, в то время как Казахстан – считающийся страной с уровнем доходов выше среднего – получает финансирование только через региональные проекты и глобальные инструменты ЕС. Поддержка Узбекистана была до сих пор скромной, но она может вырасти, если страна претворит в жизнь свои недавние планы по политическим и экономическим реформам.
Интерес Центральной Азии к региональным инициативам ЕС имеет неоднозначный контекст. Поскольку ЕС сам является большим экспериментом в региональной интеграции, он продвигает региональное сотрудничество в своей внешней политике и видит мир как разные соединённые регионы. ЕС пытается включить Западные Балканы в интеграцию, а также разработал расширенную программу для «Восточных партнёров» в своем «соседстве». В Центральной Азии были разработаны несколько региональных инициатив для решения конкретных вопросов, представляющих взаимный интерес, хотя эти проекты были меньше по масштабу тех проектов, осуществлявшихся в регионах, находящихся в непосредственной близости от ЕС. Страны Центральной Азии, однако, не всегда были готовы полноценно участвовать в региональных инициативах, предпочитая вместо этого развивать двусторонние связи с ЕС и его странами-участницами. Например, правительства Центральной Азии были заинтересованы в обсуждении вопросов безопасности с Брюсселем, но проявили меньший интерес к участию в Диалогах по безопасности на высшем уровне, которые проводятся со стороны ЕС ежегодно.
Однако есть основания полагать, что ЕС может поспособствовать развитию регионального сотрудничества в предстоящие годы. Стремление Узбекистана к улучшению отношений со своими соседями обеспечивает возможность для такого участия, хотя до этих пор страна инициировала новое сотрудничество только на двусторонней основе. Развитие нового подхода ЕС является возможностью для государств Центральной Азии работать с опытным и относительно нейтральным партнером, чтобы объединить свои страны для решения конкретных вопросов, варьирующих от управления водными ресурсами до охраны границ. Тем не менее, страны Центральной Азии вряд ли захотят получать «групповые сеансы терапии» под руководством Брюсселя. Поскольку почти все инициативы регионального сотрудничества в Центральной Азии поддерживаются извне Россией, Китаем и США, Брюсселю надо лучше понять, что представляет интерес для группы стран Центральной Азии, а также возможность включения других стран, связанных с регионом (Афганистан, Азербайджан, Монголия).
Заключение
Центральная Азия заинтересована в сотрудничестве с Европой. Европа должна внимательно прислушиваться к тому, что хочет Центральная Азия. Это задача включает в себя больше, чем заключение договоров с правительствами, и означает необходимость прислушиваться к организациям гражданского общества и другим голосам. Между тем, Европе также нужно обеспечить сотрудничество собственного гражданского общества со своими центральноазиатскими коллегами.
Центральная Азия должна быть вовлечена – через свои правительства, парламенты, ученых, активистов и других – в разработку новой Стратегии ЕС к 2019 году.
Интересы двух регионов не всегда параллельны, но есть основание считать, что оба региона могли бы развить взаимовыгодное партнерство. Оно может быть основано на том факте, что Европа является альтернативой России и Китаю; а также на росте европейских инвестиций в общества Центральной Азии; на реалистичной новой попытке объединить Центральную Азию и ЕС в региональных форматах. Для того, чтобы это было сработало, Центральная Азия должна быть вовлечена – через свои правительства, парламенты, ученых, активистов и других – в разработку новой Стратегии ЕС к 2019 году.
