В 1990 году Назарбаева, на тот момент первого секретаря Центрального комитета Компартии Казахстана, рассматривали на должность главы союзного правительства. Но так сложились звезды, что Нурсултан Назарбаев взял историческую ответственность за создание политической системы Казахстана еще до распада СССР. Поворотный момент произошел в октябре 1990 года, но события тех недель остались вне внимания историков и политологов. Хотя сравнение процессов того времени с аналогичными процессами в других странах проясняет исток современных проблем в стране, включая неподконтрольность бюрократии и её податливость коррупции.
Консенсус вокруг личности лидера вместо консенсуса по общим правилам политической борьбы
Казахстанская специфика в тот транзитный период – начала 1990-х – состояла в консенсусе вокруг лидера. Тогда Нурсултан Назарбаев стал личностью, которая воплощала согласие. В начале 1990-х разные группы обращались к нему как защитнику интересов: и военные из Вооруженных сил распадавшейся великой державы, и представители нарождавшегося бизнеса, и «красные директора» предприятий, и организаторы появлявшихся национально-культурных центров и деморализованная, но не утратившая власть партократия.
Консенсус вокруг лидера помог решить текущие проблемы, но увел в сторону от сущностного момента в преобразованиях – выработки единых, общих и обязательных для всех участников правил политической борьбы. Но кто тогда знал эти азбучные истины политического транзита от одной системы политических и экономических отношений к другой?
В уходивших от социализма странах Восточной Европы – Чехии, Польше, Венгрии – напротив, консенсус выстраивался не вокруг лидера и его личности, там шла выработка общих и обязательных для всех участников политической борьбы правил. Поэтому в этих странах были приняты на «круглых столах» решения о принципах конституционного устройства и проведения выборов. Технология консенсуса также учла позицию малых по численности, но активных в период падения коммунистических режимов общественных движений. Такие партии, как Христианско-демократическая партия (ХДП) в ГДР или Демократическая крестьянская партия (ДКП) в Польше – эти прежние молчаливые сателлиты компартии, как оказалось, имели собственные мнения и интересы.
Но вернемся к событиям октября 1990-го, во многом поменявшим ход истории. Тогда состоялся «круглый стол», на котором собрались представители власти с одной стороны, а с другой – участники разных общественных движений, включая зарегистрированных и неформальных.
В то время неформалы – зеленые, «Мемориал», организация социал-демократов – зачитывались свежими идеями из Москвы. Неформалы из «Азата» и «Желтоксана» кое в чем подпитывались идеями от этнонационально ориентированных движений Прибалтики. Но мало кого интересовал поворот к демократии, основанный на принципе общего согласия среди участников политической жизни. Другими словами – был проигнорирован опыт уходивших от коммунистических режимов стран Центральной и Восточной Европы. Отчасти в силу недостаточной информированности. Возможно, сыграло свою роль отсутствие аналитического аппарата и стратегически мыслящих лидеров у этих малочисленных организаций.
Следует заметить, что властвующая сторона – партийная номенклатура – была тогда идеологически и политически дезориентирована инициативами и экспериментами Горбачева. У номенклатуры была власть, но отсутствовали новые идеи, что иллюстрирует предложение одного из функционеров ЦК Компартии Казахстана создать вместе с социал-демократами Социалистический блок – своеобразная попытка зондажа для предотвращения ускользания власти. Номенклатура теряла почву под ногами: некоторые партократы серьезно опасались, что неформалы разных мастей объединятся и станут влиятельной политической силой.
Шахтерские забастовки 1989 года показали с одной стороны растерянность властей. С другой – назревшую необходимость решать текущие вопросы недовольных посредством уступок. Репрессивные меры в то время, казалось, были надолго сданы в музей советской истории. Номенклатура не имела опыта, что делать в случае редкого для советской действительности явления – массовых акций протеста. Зато изящно нашла выход из ситуации – на том круглом столе с участием представителей власти и общественных движений, состоявшем в октябре 1990 года, был предложен ограниченный доступ к СМИ, в частности речь шла о телевидении, но взамен ожидалось согласие на годичный мораторий на проведение демонстраций и митингов. Номенклатура понимала: выиграть время – важный фактор для победы в долгосрочном плане.
Примечательна политическая неопытность неформалов, например, двух публицистов, наивно воспользовавшихся предложением критиковать в печатных изданиях ненавистной им Компартии Казахстана противников моратория на митинги.
Круглый стол прошел к вящему удовольствию терявших авторитет партократов, поскольку в условиях раскола неформалы не предложили свою повестку дня. Номенклатура приободрилась, ибо путь стран Центральной и Восточной Европы Казахстану ей уже не грозил. Номенклатура обрела надежду – в будущей эпохе без социалистического строя она сможет сохранить за собой положение правящего класса. В дальнейшем, при всех политических переменах, административных преобразованиях и реформах государственной службы теряли должности и высокое положение отдельные лица, но не правящий класс в целом.
Что касается выполнения договоренностей, достигнутых на том самом круглом столе, то после его подписания партократы поняли, что отныне им нечего опасаться демонстраций и вообще неформалов. Последние так и не смогли воспользоваться ожидаемыми часами телевещания своих взглядов на публику. Спустя годы публицист Марат Асипов высказался: «На заре суверенитета юные казахстанские демократы сами подписали себе смертный приговор, облеченный в пристойные одежды общественного согласия» /Асипов М. Сказка о потерянном балансе. – Деловая неделя. 1996 .- 12 апреля/.
Неформалы предлагали, чтобы президент КазССР Назарбаев вышел из КПСС. Но власть по-прежнему была в руках номенклатуры и Назарбаев понимал, что политическим самоубийством будет утратить руководство партийным аппаратом.
Конец номенклатуры, начало торжества бюрократии
Номенклатура не ошиблась в предчувствии того, что её положение будет переформатировано. После августовского путча 1991 г. крах КПСС был делом нескольких дней.
В сентябре 1991 года некоторые идеи отечественных неформалов получили право на жизнь – были приняты ряд указов президента КазССР, в том числе о департизации государственных органов. По инициативе Назарбаева как лидера Компартии этот республиканский отряд КПСС был преобразован в Социалистическую партию. Президент поддержал создание партии “Народный конгресс Казахстана”. Однако многопартийность пришла не в качестве одного из моментов большого консенсуса, а как следствие обстоятельств краха прежней политической системы.
Необходимо было построить новую структуру власти вместо рухнувшей КПСС – системообразующего института cоветского государства. В начале 1992 года был учрежден институт глав местной администрации, предшественников нынешних региональных и местных акимов. В основном главами администрации были назначены руководители региональных и местных парторганизаций. Таким образом, прежняя номенклатура сохранила положение правящего класса. В тот период и в дальнейшем отдельные лица могли выпасть из чиновничьей обоймы, но правящий класс в целом сохранил свое положение.
Но переформатированная бюрократия уже не могла удовлетвориться прежними номенклатурными привилегиями в распределении и потреблении товаров и услуг. Начавшиеся рыночные преобразования, особенно приватизация государственной собственности, манили перспективой ускоренного обогащения. Институт Гиллера в середине 1990-х зафиксировал казахстанскую специфику установления авторитаризма: поддержка была со стороны наиболее обеспеченных слоев, что было в диссонансе с привычным для исследователей авторитаризма стремлении к «сильной руке» со стороны обездоленных слоев. К середине 1990-х наиболее обеспеченными слоями были по преимуществу причастные к приватизации. Терпение более бедных слоев истощилось к середине 1990-х. Обновившейся бюрократии необходимы были правовые нормы для защиты от недовольных. Указ главы государства в марте 1995 года отдал на усмотрение местных акимов разрешать или отклонять проведение митингов и демонстрации – мера против акций протеста.
Но до принятия этого Указа бюрократия, выстроенная в систему управленческой исполнительной вертикали, вступила в конфликты с местными и Верховными Советами, постепенно сокращая прерогативы последних. Бюрократия стремилась освободиться от контроля и в два этапа политической борьбы (конец 1993 г и март 1995 г.) покончила с этими институтами. Парламент (впервые избран в конце 1995 г.) и местные маслихаты (впервые избраны весной 1994г.) получили ограниченное влияние в системе государственных институтов.
Кто выиграл в 1990-х?
Макс Вебер подметил, что подавление Первой русской революции не означало победу самодержавия и лично царя Николая II. Появилась Государственная дума, ограниченная в возможностях как законосовещательный орган. Выиграла не корона, а бюрократия, не желавшая никакого контроля со стороны представительного органа.
После 1991 года, за почти 30 лет произошла смена поколений в нынешнем правящем классе. Сложилось своеобразное разделение, когда стратегическое видение предлагает президент, утверждает законы парламент (до этого Верховный Совет), а выполнение госпрограмм, разных концепций возлагается на бюрократию, структуры исполнительной вертикали.
При этом, с начала 1990-х бюрократия последовательно убирала все преграды на её всевластии. Вместо регламентированных прежде правил подбора кадров наступила эпоха «теплоты личных отношений», когда незазорно порадеть родному человечку, что открыло путь феномену клановости.
В марте 1995 года в Казахстане в результате политического кризиса был роспущен парламент и правительство отправлено в отставку. Позднее в том же году был проведён референдум о продлении полномочий президента, а затем принята новая конституция, ликвидировавшая, среди прочего, Конституционный суд.
После ликвидации Верховного Совета в 1995 году препятствием для бюрократического слоя была еще не вполне подконтрольная судебная система. Препятствие было устранено на следующий год в процессе судебно-правовой реформы, одним из моментов которой была переэкзаменовка судей, даже тех, кто имел большой опыт безупречной работы.
В ответ на критику правительства Акежана Кажегельдина был проведен досрочный тендер на проведение теле- и радиочастот в феврале 1998-го. Эта реакция от бюрократии была ситуативной, как реакция на недовольство общественности, что проявилось в возникновении движения «Азамат». В дальнейшем, рядом постепенных, в том числе превентивных, мер законодательство о СМИ корректируется в сторону большей закрытости чиновничества.
Бюрократический каркас государства и последствия
Расширение влиятельности бюрократии означало простор для проявления её характерной черты: превращать канцелярский вопрос в вопрос государственный и наоборот. Канцелярский вопрос давно стал вопросом государственным. В частности, когда взаимодействие управленческих структур происходит посредством роста внутри- и межведомственной документации. Неэффективность деятельности управленческого аппарата проявляется и в банковской политике, в т.н. «национализации убытков» банков, когда более 2 трлн. тенге было выделено на покрытие убытков некоторых банков.
В последнем послании президента есть повторение сказанного из предшествующих, поскольку многие задачи бюрократией не выполнены в намеченный срок, т.е. государственные вопросы превращены в вопросы канцелярской исполнительности. Поэтому периодически дискутируемый вопрос о том, быть ли парламентско-президентской или суперпрезидентской республике, уводит в сторону, ибо не ставит на первое место необходимость вышколить бюрократию, сделать её из кланово поделившейся и действующей ради себя и коррупционных доходов, в бюрократию рациональную, действующую по писаным правилам, не по правилам теневых сговоров.
Специфика диалога начала 2000-х.
В конце 1990-х и в начале 2000-х очевидно было, что назрело совершенствование политической системы: придание действенных контрольных функций парламенту, децентрализация государственного управления и невыполненное по времени, но записанное в Конституции 1995 г. обязательство в течение 2-х лет внедрить местное самоуправление. Диалог политических сил предлагался движением «Азамат» в 1996 г.
В 2002 году Ермухамет Ертысбаев, в то время советник президента по политическим вопросам, озвучил концепцию “управляемой демократии”. Основная идея концепции: демократизация в стране должна идти под чутким руководством государственной власти, которая задает этому процессу темп, определяет ее параметры и расставляет красные флажки. Это подразумевало перехват оппозиционной повестки дня в пределах вышеупомянутых “красных флажков”
Машаев А., Грибанова С. «Страна без майдана»//Эксперт-Казахстан.- 12 апреля 2017 г.
Ситуация осложнилась в ноябре 2001 г., когда ряд высокопоставленных государственных служащих, связанных с двумя олигархическими финансово-промышленными группами, подали в отставку. Конфликт с Рахатом Алиевым, бывшим в то время зятем главы государства, перерос из плоскости защиты экономических интересов этих бизнесменов в политическое противостояние и создание оппозиционного движения «Демократический выбор Казахстана» (ДВК). Оказалось, что возможен политический кризис как проявление неписаных, вне положений конституции, правил клановой борьбы.
Деятельность Государственной комиссии по демократизации (ГКД) завершилась весной 2007 г. и была четвертой (с 1996 г.) попыткой диалога власти и оппозиции. Все решения ГКД по совершенствованию политической системы имели рекомендательно-совещательный характер. Предшествующие три попытки диалога несостоялись именно из-за нежелания власти признать консенсусно принятые решения обязательными для выполнения. В начале 2000-х гг. в отличие от диалога осени 1990 г. активно применялся и «кнут», и «пряник». «Кнут» – поскольку лидеры ДВК весной 2002 г. оказались под следствием и затем осуждены по формально неполитическим мотивам. «Пряник» ослабленной оппозиции предлагался в виде обещаний учесть решения ГКД.
Досрочные выборы как перезагрузка политической системы
Практика избрания депутатов мажилиса – нижней палаты парламента демонстрирует, что от выборов к выборам сокращалось количество оппозиционных депутатов. Наконец, в 2007-2011 гг. Мажилис стал однопартийным, а с 2012 г. в нем заседают представители трех лояльных партий. При этом, почти все президентские и парламентские выборы были досрочными, хотя не было ни одного случая вотума недоверия правительству.
В январе 2016 г. официальная точка зрения о самороспуске мажилиса была озвучена председателем мажилиса Кабибуллой Джакуповым. Он отметил, что главными причинами инициативы по проведению досрочных парламентских выборов и роспуска маслихатов стала необходимость получения партиями нового мандата доверия избирателей, общественной консолидации, а также синхронизации действий мажилиса и маслихатов для реализации проводимых реформ на всех уровнях.
По существу, досрочные выборы есть своеобразная перезагрузка политической системы для предотвращения сбоев в ее работе, возникающих при нерешенности ряда задач, неудовлетворительном выполнении ряда программ, ситуации нецелевого расходования выделенных государством средств.
«Перезагрузка» политической и экономической систем подразумевает, что после этого выполнение государственных программ должно проходить без системных сбоев»
Неизбежность нового консенсуса
Сегодня президент четко обозначил намерение продолжать оказывать влияние на политику и после передачи поста преемнику: обращаться с политическими инициативами, председательствовать в Ассамблее народа Казахстан, наконец, пожизненно возглавлять Совет Безопасности республики. Согласно законопроекту, Совет Безопасности (Совбез) из консультативно-совещательного органа преобразуется в конституционный орган, включающий высший круг политической элиты, включая президента, главу правительства, главу администрации президента, глав палат парламента, руководителей правоохранительной системы, ведущих министров.
Совбез с расширенными возможностями будет аналогом Политбюро ЦК КПСС. Значение Лидера нации – Первого президента приблизится к полномочиям рахбара в Иране (прежде аятоллы Хомейни, ныне аятолла Хаменеи) или Дэн Сяо-пина в Китае, когда Дэн был де-факто лидером страны, но формально лишь главой Центрального Военного совета Китая и Военного совета ЦК Компартии Китая. Груз текущих дел в таком случае будет возложен на действующего президента при сохранении влияния Лидера нации-Первого президента.
Но изменение в тройственной связке «лидер – бюрократия – политическая общественность» обуславливает необходимость перемен в сложившихся нормах и правилах политической игры, так как политическая конструкция строилась под личность Назарбаева. Во-первых, не имея авторитета Назарбаева, преемнику в конце концов придется искать опоры в общественности. Во-вторых, опора на общественность необходима, чтобы решить комплекс проблем в политической и правовой системах, поэтому формат консенсуса станет неизбежным. От компетенции, умения учиться на ошибках прошлого и решимости участников зависит насколько результативен будет диалог.
